无案可审：环保法庭的公益诉讼困境

　　作为国内最早的一批环保法庭，昆明中院环境资源审判庭成立于2008年12月，该庭曾审理了被最高法评为“2011年度全国法院十大典型案例”的民事公益诉讼案件，并在2015年第一次全国法院环境资源审判工作会议上，被最高法确定为“最高人民法院环境资源司法实践基地”。

　　因制度探索和创新，“环保法庭昆明模式”曾获得业界肯定并成为其他环保法庭学习样本。

　　而如今，昆明中院环保法庭正面临困境，在2012年以前审理了6件环境民事公益诉讼案件之后，自2013年至今，没有受理一起环境公益诉讼案件，陷入无案可审的尴尬局面。

　　“不告不理，案子不来，没有办法啊。”昆明中院环境资源审判庭庭长王向红告诉民主与法制社记者。

　　中国政法大学教授王灿发在接受民主与法制社记者采访时分析，出现这种情况一方面由于当地符合原告资格并且具备提起公益诉讼能力的环保组织较少，另一方面，法院是不是积极地受理这类案件，上级法院和地方的支持也很重要。

环保法庭的昆明模式

　　2008年，云南“阳宗海砷污染事件”爆发，昆明、玉溪两地法院临危受命，在公众和舆论的关注下，于当年12月分别成立了环境保护审判庭，负责审理区域范围内涉及环境保护刑事、民事、行政案件，实行涉环保民事、刑事、行政审判及执行工作“四合一”审执模式。

　　同年年底，由昆明市委政法委牵头，昆明中院、市检察院、市公安局和市环保局联合制定了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，昆明市公检法相继成立了“环保公安分局”“环境资源检察处”和“环境保护审判庭”，探索建立环境公益诉讼制度，在全国首创了司法与行政执法相互衔接、协调配合、联动执法的环境保护执法新机制。

　　2010年，在昆明中院环保法庭的推动下，昆明市政府出台了《昆明市环境公益诉讼救济资金管理暂行办法》，在全国首次彻底解决了公益诉讼的诉讼成本及诉讼利益归属问题。其中规定，公益诉讼人提起诉讼的，可以向公益诉讼救济基金申请诉讼费用，被告败诉应当承担的赔偿金应向公益诉讼救济基金支付，修复环境的费用也由救济基金支出。

　　同年6月，昆明中院环保法庭受理全国首例由环保行政机关起诉并由检察机关出庭支持起诉的环境民事公益诉讼案件。昆明市检察院作为支持起诉人，昆明市环保局作为公益诉讼人，起诉被告昆明三农公司、昆明羊甫公司污染嵩明县杨林镇七里湾大龙潭水质一案。法院最终判决两被告向“昆明市环境公益诉讼救济专项资金”支付人民币417.21万元。该案被评为2011年全国法院十大典型案例。

　　但模式和制度创新迎来了尴尬，因为昆明中院环保法庭遭遇了“零公益诉讼”的困境局面。在2012年以前审理了6件环境民事公益诉讼案件之后，自2013年至今，却没有受理一起环境公益诉讼案件。

　　截至2013年年底，中国已成立了180多个环保法庭。5月23日，由中国政法大学、中国人民大学、山东大学等6所高校的环境法学专家组成的“新《环境保护法》实施情况评估课题组”发布了《新〈环境保护法〉实施情况评估报告》，报告显示，新《环境保护法》实施的过去一年，环境公益诉讼全年案件数仅为53件。报告认为，从国家整个环境污染破坏状况来看，提起环境公益诉讼案件的数量还是微不足道。

为何无案可审

　　对于出现这种困境的原因，王向红在接受民主与法制社记者采访时称，2012年修正的《民事诉讼法》第55条明确规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”但其中的“机关”是否包含负有环境保护职能的行政机关，法律和相关司法解释都没有做出规定，以至于如环保局等相关部门能否作为原告提起公益诉讼仍存在疑问。

　　王向红还认为，地方干扰难题仍然存在，在经济发展和环境保护之间摇摆。加上国家缺乏相应的激励机制，环保组织积极性不高也导致环境公益诉讼案件较少。与此同时，虽然首创了联动执法机制，机制运行效果不尽如人意，救助资金也出现后劲乏力的状况。

　　国内首家环保法庭、贵州清镇法院生态保护法庭庭长罗光黔在接受民主与法制社记者采访时分析称，公益诉讼案件较少，一方面跟法院的思路有关系，有些法院不愿意受理，“比如中国生物多样性保护与绿色发展基金会(简称‘绿发会’)提起的腾格里沙漠污染公益诉讼遭宁夏两级法院拒绝立案，理由是主体资格不适格，但最终最高法裁定宁夏中卫受理该案。”罗光黔说。

　　罗光黔称，法律制度方面还存在一些障碍，环境公益诉讼或多或少会涉及行政机关履职不到位的情况，从而影响行政机关诉讼积极性。

　　罗光黔还表示，无环境公益诉讼案件跟环保组织自身定位、条件限制和本身能力也有关系。“跟地方的定位也有关系，过于强调经济发展，可能环保这块会弱化一些，如果地方重视程度比较高，会减少一些环境公益诉讼的障碍。”

　　据绿发会副秘书长马勇介绍，绿发会目前所提起的公益诉讼被法院受理的已有31起。马勇告诉民主与法制社记者，公益诉讼成本是比较高昂的，需要调研、调查取证、专家论证、找代理律师等，都是不小的开支，一般的环保组织只能望而兴叹。

　　“很多小的环保组织，一年预算也就是二三十万元，大环保组织多一点可能在100万左右，一般的环境公益诉讼案件诉讼成本少则10万，多则二三十万，占很大的一笔支出，很多社会组织还挣扎在生存边缘。”马勇说。

　　马勇介绍，环保组织申请专项资金或者救助基金操作性非常差，要做预算，经过审批，另外怎么用还要监管，其中很多问题都没解决。

清镇环保法庭样本

　　贵州清镇法院环保法庭环境公益诉讼则较正常，清镇法院环保法庭庭长罗光黔介绍，去年，该庭受理了9起公益诉讼案件，原告的类型也很丰富，包括环保组织、行政机关、检察院、事业单位等。

　　罗光黔介绍，贵阳10个区县（市）涉及的生态环境资源保护类案件都放到清镇环保法庭一审，2014年，贵州高院再次扩大范围，指定安顺和贵安新区的案件也由清镇法院环保法庭管辖，“跨区域集中管辖能保证案件的数量。”罗光黔说。

　　罗光黔称，发现案源需要有政府、公众、司法的联动机制，贵阳运行得较好。与此同时，贵阳生态文明建设基金会在诉讼成本方面对环保组织给予经济帮助和支持。此外还注重对本土环保组织的培育，“贵阳公众环境教育中心，就是一个本土的比较固定的公益诉讼主体。”

　　罗光黔还表示，贵阳对生态文明建设的重视也减少了公益诉讼的障碍。王向红在接受民主与法制社记者采访时也多次强调，地方党委政府和上级法院的支持很重要。

　　上述《新〈环境保护法〉实施情况评估报告》认为，为了发挥环境公益诉讼在环境保护中的作用，需要进一步推动环境公益诉讼，进一步强化司法在环境保护中的保障作用。

　　报告建议，要扩大环境公益诉讼的对象和范围，把环境公益诉讼的范围从环境污染、生态破坏扩大到自然资源破坏、风景名胜破坏、不可移动文物破坏和环境不友好产品的弄虚作假等方面。与此同时，要增加环境公益诉讼的种类，由现在的环保社会组织只能提起环境民事公益诉讼扩展为既可以提起环境民事公益诉讼，也可以提起行政公益诉讼。

　　报告还建议，放宽环境公益诉讼原告人的资格限制，把在辖区的市人民政府民政部门登记的环保社会组织才能提起公益诉讼改为依法登记的环保社会组织，并取消从事5年环保公益事业的限制。另外，要从经费上支持环保社会组织提起环境公益诉讼，继续加强环境法庭建设，使环境司法进一步得到发展。

  “环境公益诉讼还有很大的阻力和不确定性，最大的阻力来自地方政府。”王灿发说。