工程建设领域的权力寻租

　　工程监督管理环节存在严重的权力寻租现象，从而导致土地性质改变、规划设计随意变更、工程质量达不到设计标准等问题频繁出现，严重损害国家和人民利益，影响房屋安全。

　　来自住建部的数据显示，2015年全国共发生房屋市政工程安全生产事故442起，死亡554人。时有发生的生产安全事故背后，更令人担忧的是建筑工程质量。

　　住建部部长陈政高在2016全国两会上谈及上述数据和“楼倒倒”“楼脆脆”问题时称自己“很痛心”，陈政高说，建筑工程质量问题是个非常大的问题，事关人民群众生命财产的安全，事关社会的稳定，还事关资源的有效利用。

　　2014年9月1日，住建部印发了《工程质量治理两年行动方案》，“对存在问题的企业和单位进行了严肃问责。现在有效果，但是差距还很大。”陈政高表示。

　　与此同时，难以忽视的是建筑工程领域高发的腐败。数据显示，中央巡视组前三轮巡视21个省份中，有20个省份发现了房地产开发、工程建设领域腐败，占比高达95%。江西省纪委查处的十八大以来省管干部涉嫌贪腐案件有32人，其中30人都有违规插手工程问题。

　　北京航空航天大学公共管理学院教授、廉洁研究与教育中心主任任建明在接受民主与法制社记者采访时表示，由于建筑工程项目涉及资金数额大，相关法律制度、市场的缺陷和打击威慑力度不足等原因，都使得建筑工程领域腐败易发。

寻租空间

　　早在2009年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》，意见指出，工程建设领域存在许多突出问题，一些领导干部利用职权插手干预工程建设，索贿受贿；一些部门违法违规决策、审批；一些招标人和投标人规避招标、虚假招标，围标串标，转包和违法分包；一些单位在工程建设过程中破坏生态环境、质量和安全责任不落实，存在威胁人民生命财产安全的“豆腐渣”工程等等。

　　时任广东省湛江市纪委书记张小刚在《瞭望》撰文分析，工程建设及管理中存在的违纪违法问题至少包括7个方面，项目决策劳民伤财、审批环节吃拿卡要、征地拆迁弄虚作假、工程发包人为干预、招标投标暗箱操作、采购物资中饱私囊以及工程结算暗藏玄机。

　　张小刚指出，由于监督管理不到位，工程建设公开招投标存在较多的薄弱环节。比如，建设单位规避招标。有的肢解工程，化整为零；有的表明倾向，度身招标；有的将工程定为“献礼工程”，以工期紧而指定施工单位。还有，施工单位不正当竞争。如挂靠高资质企业，骗取中标；收买相关人员合谋中标；组成临时联盟围标串标；中标后将工程分包、转包等等。

　　张小刚称，物资采购占建筑施工企业总产值的60%～80%，因此各方人员争抢物资采购权和供应权。建材采购存在的回扣现象，导致建筑行业大宗物资采购中出现“舍优求劣”“舍廉求贵”等现象。而施工建设单位弄虚作假的手法也五花八门，导致出现典型的“豆腐渣”工程。

　　湖南省邵阳市纪委监察局网站刊发的纪检工作人员曾昭军《工程建设领域腐败现象浅析》一文也指出，工程建设项目在不同职能部门之间和同一职能部门内部存在多个审批权，有项目立项权、土地使用权、规划权、质量监督权、竣工验收权、行政处罚权及各类证件的审批权，不论在哪一个环节管理上稍有漏洞就容易出现问题，不少意志薄弱者就会以权谋私。一些施工单位为了逃避监管，减轻处罚，缓交或少交各种费用，想尽办法无所不用其极地拉关系走后门，请客送礼，助长了不正之风和腐败行为。

　　曾昭军还指出，工程监督管理环节存在严重的权力寻租现象。工程建设项目在施工建设过程中有很多部门的监督和管理环节，如质量监理、建材检测等，施工单位会通过各种手段请客送礼，拉拢腐蚀监督管理工作人员，一些工作人员得到好处，往往睁一只眼闭一只眼，出现只监不理，评而不估，导致土地性质改变、规划条件设计随意变更、工程质量达不到设计标准，严重损害国家和人民利益。

　　任建明称，影响工程质量的问题主要出现在监管和验收环节，“容易出现对监管和验收人员收买的情况”。陕西省佳县10名政府公职人员在农村危房改造验收过程中向农民收取现金54.25万元，其中住建局4人，发改局2人，财政局2人，县纪委监察部门2人。这10名干部中，6名是正科级干部，3名是副科，1名科员，2015年初均以受贿罪被判刑。

“打击力度不够”

　　曾昭军认为工程建设领域腐败行为产生的主要根源在于，体制机制不完善导致腐败分子有机可乘，行政手段和市场手段在同时发挥作用，这就在无形中给了腐败分子以可乘之机。除此之外，曾昭军称，“官本位”思想导致少数领导干部进行权力寻租，违法成本过低也导致贪腐犯罪分子有恃无恐。

　　张小刚也指出，众多工程建设领域的腐败现象，与社会转型过程中法纪法规不完善、执行力弱化及监管不到位有直接的关系。他认为涉及工程建设领域的现行法律法规存在“三多三少”的问题，即原则规定多、具体细则少，禁止规定多、配套罚则少，部门规定多、适用规范少，导致罪与非罪界限难以区分。

　　张小刚称，工程建设中的招投标活动，按行政隶属分别由各地的行业主管部门管理监督，缺少一个统一、权威的管理监督机构，对工程建设、政府采购等招投标活动，都难以做到有效监督。同时，对工程建设的监督实质上是一种“同体监督”，即监督由建设部门的上级主管部门负责，出现违规行为，也要由同一主管部门来查处，这种体制孕育着廉政风险。与此同时，惩治打击不严厉，查办案件难执纪执法机关获取线索少，调查取证面对诸多困难。

　　张小刚还指出，工程建设行业的特殊性导致商业贿赂等腐败问题易发多发。工程建设市场是买方市场，招标人在招投标过程中拥有绝对的支配权，易发生无序竞争；建设施工商大都是挂靠性质，建设施工周期短，资金周转快，利润率较高；一项工程涉及设计、监理、施工等多个层面和招标投标、资金拨付、物资采购等诸多环节，管理难度大。这些特点使其易滋生腐败。

　　任建民称，工程建设项目设计资金数额较大，因而利益诱惑大，与此同时建筑工程相关立法和监管制度还存在缺陷，由于市场的不规范，各地或多或少地存在地方保护政策。

　　“虽然工程建设领域腐败一直很严重，但总体来说打击和威慑力度都还不够。”任建民告诉民主与法制社记者，“发现工程质量问题后，如果坚持问责一查到底，在技术上是没有什么难度的。”

对策建议

　　今年1月1日起施行的《中国共产党纪律处分条例》明确规定，干预和插手建设工程项目承发包、土地使用权出让、政府采购、房地产开发与经营、矿产资源开发利用、中介机构服务等活动的，造成不良影响的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。

　　住建部2014年印发的《工程质量治理两年行动方案》也提出要健全工程质量监督、监理机制。方案提出，创新监督检查制度，改变事先发通知、打招呼的检查方式，采取随机、飞行检查的方式，对工程质量安全实施有效监督坚决依法严厉打击虚假检测报告行为。

　　张小刚认为，对于工程建设领域存在的腐败与权力寻租问题，要规范市场秩序，包括强化准入监管，引导市场主体自觉加强并购整合，做大做强，减少无序竞争。要建立“黑色档案”，对不诚信企业，限制、取消其进入工程建设市场的资格。同时强化招标监管，遏制围标、串标行为。

　　张小刚还提出，要督促项目法人和相关职能部门围绕项目建设土地规划、征地拆迁、招标投标、行政审批、资金使用、施工建设等关键环节、重要岗位，查找在业务流程和制度机制等方面存在的漏洞和可能发生腐败行为的风险点，提出防控措施，形成以岗位为点、以程序为线、以制度为面的廉政风险防控机制。

　　任建明建议，对监管部门而言，应该加强监督工作的独立性，以免受到一些外界因素的干扰。同时要加大监管的力度，对每一环节都不漏过，发现问题决不姑息，坚决严惩，这样可以很好地打击工程建设领域中出现的腐败问题。另外，纪检监察部门、审计部门等也要对工程项目的资金、过程等进行有效监督管理，提高监管意识，加大监管力度。

　　曾昭军也提出，要建立严格的管理机制和联动查处机制，充分发挥纪检、监察、财政、审计等部门对工程建设项目招标投标、工程质量、财务管理、竣工验收等环节的监督作用，运用执法监察、专项检查、财务审计和群众举报等多种方式和手段，积极发现案件线索，对以权谋私、贪污受贿、营私舞弊等违法违纪行为进行严厉查处。