我国企业“黑名单”公示制度探究

　　建立失信惩戒机制是企业信用法律规制系统建设的重要一环，我国政府继2014年颁布施行《企业信息公示暂行条例》及其五部配套规章，初步搭建起企业信用信息公示制度之后，又于2016年4月1日起施行第一部关于企业“黑名单”管理的部门规章——《严重违法失信企业单位名单管理暂行办法》。至此，我国稳步建立起以“黑名单”公示制度为核心的失信惩戒机制，用来加大对企业失信行为的惩罚和防范力度。

　　根据《暂行办法》规定，进入“黑名单”的企业将受到严厉的信用约束和各政府部门的联合惩戒，形成“一处违法，处处受限”的局面。然而，该《暂行办法》无论是在制度层面还是实际操作过程中，仍暴露出不足之处，本文尝试给出立法建议，以期推动“黑名单”制度的进一步完善与发展。

——兼评《严重违法失信企业名单管理暂行办法》

　　建立和完善社会信用体系，整顿和规范市场经济秩序，是我国进行经济体制改革和社会主义现代化建设的一项长期任务。对企业信用进行严格的法律规制则是实现这项长期任务的基本途径和关键措施。其中，建立企业失信惩戒机制又是企业信用法律规制体系建设最重要的机制，并承担其最基本功能的输出，即通过政府明确制定相关法律法规，对市场经济活动中的企业失信行为予以惩处，包括民事、行政、刑事等法律手段的制裁和由公民自愿施行的道德谴责，最终实现将有严重经济失信行为的企业和个人从市场的主流中剔除出去、维护市场交易安全的目标。为此，加快我国企业失信惩戒机制建设的步伐对推动我国社会信用体系建设的完善与发展至关重要。

“黑名单”公示制度的立法背景

　　党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）中明确指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”这一新论断无疑是从广度上和深度上推进市场化改革的重要指针。为贯彻落实该《决定》内容，回应中央精神，我国在经济体制改革的重点、热点领域即商事制度领域实行了一系列“宽进严管”的工商登记制度改革措施。

　　就“宽进”式改革而言，首先是《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）于2014年进行重大修改，集中体现为公司资本制度的转变，即由注册资本“实缴登记制”转变为“认缴登记制”、取消公司注册资本最低限额、公司货币出资比例限制等；其次是清理和压缩工商登记原有前置审批程序，逐步由“先证后照”转变为“先照后证”；最后放宽工商登记的其他条件。总体来说，“宽进”式市场准入制度改革的重点在于使更多的企业建立起来，通过降低市场准入门槛、便捷登记服务方式和简化行政审批制度等措施，最终实现从体制机制层面最大限度地激发投资主体的投资热情与创业活力的效果。根据国家工商总局局长张茅在解读《企业信息公示暂行条例》热点问题中反馈，在实行工商登记制度改革后的2014年3月至7月，全国平均每天新诞生企业1.05万家，注册资本537万元，较之于2013年分别增长53%和104%。可见“宽进”式改革在带动市场主体数量的增长方面起到了立竿见影的效果。然而，“宽进”只是改革的突破口，改革的关键仍在于“严管”。为促使“井喷式”建立起来的企业不仅能够建立起来，更能有效运转，避免给无良企业提供弄虚作假的可乘之机，迫切需要政府健全完善配套监管制度，加强对市场主体的监管，维护公平竞争的市场秩序。国务院在《注册资本登记制度改革方案》中明确要求政府建立起以信用监管为特色的新型“严管”方式，加快政府职能转变，提升监管效能。而政府职能转变为信用监管方式的核心就是建立社会信用体系，重点推行企业“黑名单”公示制度。

　　我国政府于2014年颁布施行了《企业信息公示暂行条例》（以下简称“《条例》”）及其五部配套规章，不仅初步搭建起企业信用信息公示制度，还在《条例》中提到要构建“严重违法企业名单”制度，即本文中所提到的“黑名单”公示制度，为“黑名单”公示制度的建立提供了法律依据。根据《条例》及其他相关文件要求，为依法规范“黑名单”公示制度管理工作，工商行政管理总局于2016年4月1日起施行第一部关于企业“黑名单”管理的部门规章——《严重违法失信企业单位名单管理暂行办法》(以下简称“《暂行办法》”)。至此，我国逐步建立起以“黑名单”公示制度为核心的失信惩戒机制。该制度的出现将加大对企业失信行为的惩罚和防范力度，对进入“黑名单”的企业实施严厉的信用约束和各政府部门的联合惩戒，形成企业“一处违法，处处受限”的局面。

“黑名单”公示制度及其构建

　　根据《暂行办法》规定，我国企业“黑名单”公示制度是指将严重违反工商行政管理法律、行政法规的企业收录到“严重违法失信企业名单”，也就是“黑名单”之中，由工商行政部门联合其他政府部门对“黑名单”中的企业实施信用约束与联合惩戒，并通过企业信用信息公示系统将全部过程向社会公示出来。其规制机理是依托由政府主导建立的企业信用数据库，将存录其中的企业失信行为公示给社会公众，从而降低市场交易中的信息不对称程度，以达到惩戒失信、激励守信的目的。按照上述我国“黑名单”公示制度的内容分析其制度构建，可以主要分为以下3方面：被列入“黑名单”公示制度管理的企业情形、对被列入“黑名单”公示制度管理的企业的惩戒措施以及“黑名单”企业信息通过企业信用信息公示系统公示出来。具体阐释如下。

　　（一）被列入“黑名单”公示制度的企业情形

　　国家工商行政管理总局通过《暂行办法》第五条规定清晰地列举出了企业会被列入“黑名单”管理的10项情形，其中包括企业若存在被列入“经营异常名录”届满3年仍未履行相关义务、组织策划传销行为、直销违法行为、不正当竞争行为、严重侵害消费者权益等行为。根据企业被列入“黑名单”制度管理所需程序的差别，上述10项情形大致可以分为以下两类：

　　一是先被列入企业“经营异常名录”管理，再被列入“黑名单”管理的情形。根据《条例》第八条、第十条以及《企业经营异常名录管理暂行办法》第四条规定，企业被列入“经营异常名录”管理的情形主要包括未在法律规定期限内公示企业年度报告、未在法律规定责令的期限内通过通过企业信用信息公示系统公示有关企业信息（包含注册登记等传统商事登记制度需要登记的基本内容以及股权变更、担保的财产、企业行政处罚等内容）、公示企业信息弄虚作假及通过登记的住所或者经营场所无法联系等。在企业因符合上述情形被列入“经营异常名录”管理但届满3年仍未履行相关义务的，将由县级以上工商行政管理部门将其从“经营异常名录”移至“黑名单”进行管理。

　　在此种情形下，“经营异常名录”制度可以被看作是“黑名单”公示制度的前置性制度，后者又成为前者的负面性进程结果。当企业被列入“经营异常名录”之时便进入工商行政管理部门督促其完成法律规定的信用信息公示义务的考察期，如果该企业在考察期内履行相应公示义务，便可以向作出列入“经营异常名录”决定的工商行政管理部门申请移出程序；如果该企业被列入“经营异常名录”管理但届满3年仍未履行相关义务，则被移入“黑名单”。总只，政府对被被列入“经营异常名录”管理的企业所实施的是一种动态监管的过程，被列入“经营异常名录”的企业并不必然会被移入“黑名单”公示制度。

　　二是直接被列入“黑名单”管理的情形。《暂行办法》第五条第一款第（二）至第（十）项规定均属于一旦企业发生相应情形，将被工商行政管理部门直接列入“黑名单”公示制度之内。这其中第（三）至第（八）项规定的情形又比较特殊，不仅要求企业违反工商行政管理法律、行政法规有第（三）至第（八）项规定行为之一，即企业有组织策划传销行为或有为传销行为提供便利行为、直销违法行为、不正当竞争行为、严重侵害消费者权益的违法行为、发布虚假广告行为、商标侵权行为等，还需要满足企业因上述行为在两年内累计受到三次以上行政处罚的频次要求。该规定集中体现了“黑名单”公示制度仅是针对在一段时间内具有多次违法失信行为、且程度上较为严重的企业而实施的惩戒，针对那些偶尔具有失信行为的企业则采取给予其改过自新的机会的态度。

　　（二）对被列入“黑名单”公示制度的企业的惩戒措施

　　企业信用“黑名单”公示制度能否成为市场监管的有效“安全阀”，最终依赖对被列入“黑名单”公示制度的企业所施行的惩戒措施是否有效。从功能和作用角度分析，我国“黑名单”公示制度建设对失信企业的惩戒有两个层次：一种是由法律主导的惩戒机制，即通过法律的明确规定，对市场交易中企业的失信行为进行惩处；另一种则是由公民自发形成的以道德为主导的失信惩戒。

　　1.以法律为主导的失信惩戒

　　实践表明，加大失信成本，让失信者受到相关法律的惩处，法律的强制性成为规范市场秩序、建设诚信社会的重要保障。为此，立法者在《条例》第十八条、《暂行办法》第十三条、第十四条分别规定了对被列入“黑名单”的企业所实施的惩戒措施。具体可分为以下几类：

　　（1）工商行政管理部门与其他政府部门就“黑名单”企业信息互联共享，实施联合惩戒。该项惩戒措施通过将公示在企业信用信息公示系统的严重违法企业信息提供给其他各政府部门，建立起工商行政管理部门与其他政府部门之间建立信息交换机制，以达到其他各部门在其领域依法进行审批和监管的过程中对当事人的行为予以限制或禁止的目的，实现企业“一处违法，处处受限”的效果。根据《条例》第十八条规定，被列入“经营异常名录”或“黑名单”的企业在政府采购、工程招投标、国有土地出让、授予荣誉称号等工作中均可能被各相关部门依法予以限制或者禁入。国家工商行政管理总局在2015年11月公布了9起关于失信联合惩戒的典型案例。

　　但是，上述《条例》与《暂行办法》中关于对被列入“黑名单”公示制度的企业实施各政府部门联合惩戒措施的规定仍然是粗线条的，针对各部门采用何种措施进行联合惩治，法律法规仍缺乏具体明确的操作依据。就笔者检索的、可以提供参考价值的材料仅有在《暂行办法》出台前，发改委、国家工商行政管理总局、最高人民法院、公安部、司法部、工业和信息化部、财政部等38个部门联合签署的《失信企业协同监管和联合惩戒备忘录》（以下简称“《备忘录》”）。在《备忘录》中，各部门之间就落实建立和完善联合惩戒的机制达成一致意见，其中所涉及的领域包括安全生产、旅行社、食品药品等30多个领域，共计90项具体措施。比如，针对对被列入“黑名单”的企业采用限制其参与政府采购活动的惩戒措施，《备忘录》指出工商行政部门需要联合的惩戒部门为财政部，依托的法律法规及政策依据为《政府采购法》第二十二条第（五）项、《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）的通知》第一条和《企业信息公示暂行条例》第十八条。该项《备忘录》被称为登记制度改革后，出台的最严企业信用监管办法，其虽然不具有直接法律约束力，但为工商行政部门与其他政府机构可对当事人采取哪些联合惩戒措施及其所依托的法律根据提供了一个可供检索的媒介或指引。

　　（2）由“经营异常名录”管理被移入“黑名单”管理的企业的法定代表人、负责人，3年内不得担任其他企业的法定代表人、负责人。该项惩戒措施主要针对中小企业的法定代表人或负责人而采取。在实践中，中小企业的法定代表人或负责人一旦实施违法失信行为，经常采取另行注册公司、转移原有公司财产等措施以规避相关惩戒，“黑名单”公示制度在此直接禁止被移入“黑名单”公示制度的企业法定代表人、负责人在3年内继续担任其他企业的法定代表人、负责人的情形，限制其行业再进入权，以促使中小企业法定代表人或负责人约束自身行为，注重自身信誉，带动企业形成守合同、重信用的良好风气。

　　2.以道德为主导的失信惩戒

　　比较而言，以道德为主导的失信惩戒具有更为持久、广阔和深入的社会适用性。企业的信用记录长期保存在征信数据库，并提供给与其可能打交道的企业，如果有失信行为纪录，就可能会被拒绝授信，从而失去交易的机会。具体针对我国“黑名单”公示制度而言，被列入“黑名单”之中的企业信息均会被工商管理部门公示在企业信用信息公示系统之上，任何公民或者企业都可以进行查询，并有可能以此来作为是否与该企业进行合作的标准，“如果一家企业进入经营异常名录或严重违法企业名单，其信用记录可能引起没人与其做生意或拿不到银行贷款等后果，造成‘全盘皆输’的局面”。

　　（三）“黑名单”企业信息通过企业信用信息公示系统公示出来

　　根据《暂行办法》规定，工商行政管理部门应当将被列入企业“黑名单”的企业信息记录在该企业的公示信息中，并通过企业信用信息公示系统进行统一公示。用户可以通过输入市场主体名称或注册号在该系统上进行免费查询活动。在“黑名单”公示制度运作的全部过程中，企业信用信息公示系统不仅是提供技术支撑的信息平台，而且是工商行政管理部门联合其他政府部门实现有效监管的核心手段和保障，更是为社会公众提供服务的重要渠道。企业信用信息公示系统的建设，在市场经济条件下，特别是在大数据时代发挥着重要意义。工商行政管理部门通过实现全国联网将公示信息及时、准确、全面的登录在企业信用信息公示系统之中，实现全社会的信息共享。

对“黑名单”公示制度的思考与建议

　　我国目前仍处于社会主义市场经济的改革期与过渡期，受市场环境发育状况与社会信用环境所限，我国“黑名单”公示制度无论是在制度层面还是实际操作过程中，仍暴露出不足之处，笔者尝试给出下列立法建议以期推动“黑名单”制度的进一步完善与发展。 

　　第一，完善《暂行办法》中关于企业退出“黑名单”公示制度的规定。

　　根据《暂行办法》规定，对被列入“黑名单”的失信企业的考察期为5年，如果企业自被列入“黑名单”之日起满5年未再发生规定情形，则由有管辖权的工商行政管理部门将其移出“黑名单”。但是《暂行办法》却对5年期满后被列入“黑名单”的企业仍怠于履行公示义务该如何处理缺乏相应地规定。在此种情况下，该失信企业是应当继续被列入该名单还是应当被相关行政部门吊销营业执照？《暂行办法》对此程序性规定的缺失使得执法者在实践中遇到此类情况会陷入左右为难之中。因此，立法者针对企业被列入“黑名单”制度之后的退出机制的完善迫在眉睫。

　　第二，在《暂行办法》中增加企业信用修复期。

　　为达到对企业违法失信行为震慑的目的，《暂行办法》目前所采用的措施是对所有被列入“黑名单”之中的严重违法失信企业均需满足5年固定期限的考察期要求，才有机会被移出“黑名单”。但该机械式的规定却不利于激发企业通过后续的守法守信行为恢复自己的信誉。笔者认为，在此可以增加设置企业信用修复期的规定，即给予主动整改、纠正违法行为的失信企业以恢复信用的机会。具体而言，企业应当主动向相关工商部门提出信用修复申请与计划，并按计划进行企业的整改，在经过相关机构与部门的评估考核后，提前解除限制，该过程同时通过企业信用信息公示系统完整呈现给社会。

　　第三，明确“政府部门联合惩戒”相关措施如何实施。

　　如本文第二部分所述，《暂行办法》中虽规定有工商行政管理部门与其他政府部门应就“黑名单”企业信息互联共享，实施联合惩戒。但是，由于《暂行办法》并未给出具体明确的操作依据，特别是在具体的行政执行主体和行政执行程序方面，缺乏有效的整合机制，使得执法者在实践操作中会遇到诸多问题，这些均亟待进行相关立法加以规制。

  （作者系北京大学国际法学院2013级法律硕士）