反渎职侦查在环境污染领域面临多重挑战

  “环保行政执法部门往往‘以罚代刑’，对于环境污染类案件一罚了之，不走司法程序，客观上放纵了渎职行为的发生”

　　在今年全国两会期间，刚上任一年的环保部长陈吉宁首次向外界展示了去年我国的环保成绩：2015年一年，环保部总共对33个市开展督察；约谈了15个市级政府主要负责人；全国实施按日连续处罚715件，罚款5.69亿元，查封扣押4191件；各级环保部门下达行政处罚决定9.7万余份，罚款42.5亿元，比2014年增长了34%。

　　这样的数据一时间得到了一片喝彩之声。

　　的确，近年来，我国在环保领域所做的大量工作有目共睹，环保举措也正在日益完善。然而，在环保污染事件的背后，如何完善社会监管，如何打击预防环保领域的职务犯罪问题往往被忽视。

　　其实，早在2013年，最高人民检察院就在全国检察机关部署开展了为期3年的查办和预防发生在群众身边、损害群众利益职务犯罪专项工作，生态环境领域即被确定为专项工作重点之一。但在2015年专项整治交卷之时，许多业内人士却坦言，环境污染背后的职务犯罪问题仍然很严重，相关制度的建设亟待加强。

危害生态环境的渎职犯罪问题仍十分突出

　　据最高人民检察院日前公开的数据显示，仅2015年，全国检察机关全年就查办生态环境领域贪污贿赂犯罪案件482件、渎职犯罪603人。

　　面对这些重大的环境污染犯罪事件，最高人民检察院渎职侵权检察厅厅长李文生坦言，“从目前曝光的一批破坏环境污染事件看，一些地方在县域经济发展上依然存在以廉价资源换财政收入和先发展后治理的思想观念，导致对能源资源和生态环境保护不力。更有一些地方政府和官员片面追求经济利益，为了一己私利无视法律、严重失职，这说明虽然全国检察机关在2013年起，近三年来进行的专项打击活动已经产生了一些效果，但是，打击力度仍然不够。”

　　记者通过梳理最高人民检察院渎职侵权检察厅公布的数据发现，目前，危害生态环境的渎职犯罪主要集中在玩忽职守、滥用职权以及环境监管失职等犯罪方面。

　　此外，与环境有关的渎职犯罪还有一个鲜明特点：造成的损失后果十分严重。据不完全统计，在检察机关查办的相关案件中，有406起重特大案件，共造成人员死亡25人，造成经济损失31.08亿元。

　　这些数据的背后说明，我国目前在环保领域的违法犯罪人员的法律意识还十分淡薄，法律宣传力度不够，此外，特大案件频发，小规模案件却很少也客观说明了渎职侵权案件的立案难、取证难也是一个亟待规范的法律问题。

立案难、查证难是查办案件的主要困境

　　“其实，各地目前的环境污染问题并不鲜见，而这些问题的背后多数都隐藏着渎职犯罪的影子，但是只有发生了重大的环境污染事故，这些渎职者才能浮出水面甚至被法办，这就是目前检察机关面对环境监管渎职类案件最尴尬的地方。”江西省新余市功矿区检察院黄磊说。

　　作为一个多年从事反渎职侦查的检察人员，黄磊告诉记者，“目前，办理危害环境的渎职犯罪案件，发现难、立案难、查证难、处理难、阻力大是检察机关面临的主要困难，而这些困难的背后除了目前环保工作的体制机制问题，最主要的就是法律制度的困境造成的。作为督促环境监管部门履职的必要环节，环境监管渎职行为的及时查处相当重要，然而相关危害结果认定的短板，却往往成为困扰办案人员的难题。”

　　黄磊介绍说，我国刑法关于渎职犯罪共有25个条文、37个罪名，其中结果犯占半数，共15个条文18个罪名，即便是行为犯，危害结果也是定罪情节，因此危害结果对于渎职罪认定具有重要意义。或言之，可能直接关系到渎职犯罪是否能够成立。

　　然而，环境污染具有复杂性、潜伏性和广泛性，生产生活的各个方面、各个领域都可能产生环境污染，环境污染的受害对象又是群体，缺乏明显且具体的受害人。因此，除了重大环境污染事故之外，危害环境的渎职犯罪行为往往难以被发现。在检察机关查处之前，这种行为往往早已经长期存在，这些都会给检察机关的办案人员带来极大的困扰。

　　“还有，环境损害一般需要经过漫长时期的逐渐积累，渎职行为导致的潜在性环境污染危害后果是否达到立案标准，常常让检察官难以判断。而且，如何分清不同监管人的责任、监管行为与危害结果之间的关系，以及对危害后果的法律认定都存在一定困难。”黄磊说。

　　此外，黄磊认为，除了立案标准不明确之外，部门之间衔接不协调的问题，在环保案件侦查领域也十分突出。

　　“环境监管的行政执法主体多，包括环保、林业、农业、国土等多个部门，部门之间缺乏有效的协作配合，容易出现相互推诿扯皮的现象。”黄磊说，行政执法与刑事司法之间的衔接机制不健全、不完善也是此类案件多发的原因，“环保行政执法部门往往‘以罚代刑’，对于环境污染类案件一罚了之，不走司法程序，客观上放纵了渎职行为的发生。”而一些执法单位在案件移交后久拖不查，或者因为案件证据、赃物处理等分歧而不予受理，这也影响了行政执法部门移送案件的积极性。

　　对此，中国政法大学教授王灿发表示十分赞同。王灿发告诉记者，从他所研究的环境污染案件来看，“以罚代刑”往往多发生于危害公共生态功能领域。这类事件危害性大，但是却很少有人去关注危害的结果以及探求处罚结果是否得当，这也就为“以罚代刑”在实践中应用带来了土壤。

　　然而，这样的处理模式就会给刑事司法机关尤其是侦查机关带来极大的不便，因为从执法监督层面来看，行政执法监督与刑事执法监督应该分属两个不同的范畴。目前我国的实际是，在行政执法监督层面处理了绝大部分环境污染案件，而这些处理结果信息往往不会与司法机关共享，这也就使得我国检察、司法机关缺乏案源，在某种程度上可以说行政机关在截流案源，这样就造成了环境执法领域的严重空白。

　　此外，一些地区在经济发展模式方面还以GDP为主要依据，这也客观使得在环保污染与经济发展发生冲突时，环境通常会为经济让路，这也是危害环境的渎职案件实刑判决率比较低，轻刑化现象比较严重的隐藏因素。

环境污染渎职犯罪打击难或将逐步解决

　　像黄磊这样的基层检察人员所面临的困扰，最高检察院也在长期关注并一直寻求着解决的方案。

　　李文生就曾在多个公开场合表示，查办危害环境的渎职犯罪案件难，是我国目前检察机关面临的普遍现象，但这样的困难绝不是就此放松打击环境污染犯罪的借口。

　　其实，近些年来，在最高检开展的一系列打击渎职犯罪的专项行动中，环境监管领域一直被列为重点监察对象。

　　2012年11月，最高检印发的第二批指导性案例中，第一起案例即是环境监管失职案；2013年6月，最高法与最高检公布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，列举了认定“严重污染环境”的14项标准以及环境污染刑事犯罪的加重、从重和从宽情节，司法机关打击环境污染刑事犯罪在法律适用方面更为完善。2015年最高检察院更是出台了一系列指导性意见来配合相关部门打击此类犯罪行为。

　　正是在这样的高压下，各地严厉查办危害环境的渎职犯罪工作也一直没有停止过。广东省2015年共立案查处危害生态环境职务犯罪案件381件440人，超过2013年至2014年两年查处人数的总和；海南省去年查办的涉及破坏生态环境案件占同期查办职务犯罪案件总数的32.1%，立案人数较去年同期上升一倍；江苏省检察机关仅2016年3个月就对破坏环境资源保护犯罪的135人提起公诉。

　　针对查办危害环境渎职犯罪案件的“立案难、取证难”的问题，最高检今年明确要求各级检察机关深入研究犯罪特点，拓宽案源渠道，充分发挥侦查一体化优势，狠抓案件查办质量。同时，结合办案中发现的问题，积极向有关行政执法部门提出预防建议和措施，督促有关部门建章立制，堵塞漏洞。

　　而像黄磊所关心的“行政执法与刑事司法”衔接的问题，也得到最高检的重点关注。

　　最高检法律政策研究室副主任韩耀元在接受媒体采访时就曾表示，针对环境污染犯罪，最高检今年明确要求各级检察机关要通过走访公安机关、环境执法机关、查询“两法衔接”信息平台、关注新闻媒体相关报道、受理群众举报等方式，注意发现有案不移、有案不立、以罚代刑、放纵犯罪背后的职务犯罪线索，对涉嫌徇私舞弊不移交刑事案件罪、环境监管失职罪、玩忽职守罪、滥用职权罪等职务犯罪要及时立案查处，加大对相关职务犯罪的打击力度。