“五水共治”的浙江样本

    始于2014年的浙江“五水共治”，其目的是推进浙江新一轮改革发展，倒逼经济转型升级。治水行动得到了民众96%以上的支持率。在取得突破性成绩的同时，也形成了较完备的制度和机制。

  2月29日，浙江省隆重召开表彰大会，给4个地级市、25个县（市）区颁发“大禹鼎”，以奖励其在“五水共治”中的卓越成效。

　　这场始于2014年的治水，称之为“五水共治”——治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水。其目的是推进浙江新一轮改革发展，倒逼经济转型升级。

　　浙江视之为背水之战，两年投入515亿余元，投入力度之大前所未有。这场席卷全浙江的治水行动，得到了民众96%以上的支持率。在取得突破性成绩的同时，也形成了较完备的制度和机制，其经验正被全国关注。

民众“请环保局长下河游泳”

　　如果说改革开放30年来浙江的经济发展令人惊叹，那么，这也是一个原原本本地展现出这个沿海发达省份粗放型的经济增长模式掠夺环境资源的过程。虽然该模式多年来在中国很有效，但目前已成强弩之末。

　　一直领跑中国经济的浙江正遇到这种发展瓶颈。生态的破坏已到了民众难以容忍的程度。2013年2月，温州商人金曾敏忧愤于家乡河道污染严重，悬赏20万元请当地环保局长下河游泳，引爆舆论，浙江各地“请环保局长下河游泳”呼声不绝于耳。

　　危机震动着浙江高层。浙江试图借此契机，从治水入手，深化改革，倒逼经济转型升级。

　　当年12月26日，浙江省发出了“五水共治”总动员令，提出“五水共治、治污先行”的路线图，要求三年解决突出问题，明显见效；五年基本解决问题，全面改观；到2020年基本不出问题，实现质变。

　　其中，一项最关键的“河长制”在全省范围内实行。这是借鉴江苏无锡治水的经验——由党政负责人领衔任河长、多部门联合运作。截至目前，浙江已形成省、市、县、镇、村五级联动的“河长制”体系，河长达数万名。

　　浙江省选择浦阳江这个极为典型的黑臭河入手，拉开治水帷幕。浦阳江源头在浙江浦江县，蜿蜒三百里后汇入浙江的“母亲河”钱塘江。2013年，浦阳江在浦江县境内90%以上的水域被水晶产业的污水染成乳白色，当地人称“牛奶河”。

　　在被称为“水晶之都”的浦江县，水晶产量占全国80%以上，遍布城乡的水晶加工户有2万余家。2006年以来，浦阳江水质一直为劣5类。2011年，浦江成为唯一“连续两次区域限批”的县。全省生态环境质量公众满意度连续6年倒数第一。

　　像浙江其他地方一样，浦江县一直在保产业和保环境之间纠结。

　　彼时，浙江省委书记夏宝龙直接到浦江县督导水晶行业整治和浦阳江水环境综合治理，表示了他对治水的决心并堵住了地方官员的退路。他说：“2014年夏天要来这里游泳。”

铁腕整治

　　能不能下河游泳成为浙江各地官员衡量“五水共治”成效的一个方向标，但这并非是一个考核指标。浙江省制定了严厉的考核制度，把“五水共治”工作考核情况纳入对领导班子和领导干部年度考核和党风廉政建设责任制考核的重要内容，作为领导干部业绩评定、选拔任用、奖励惩处的重要依据。

　　浙江省规定，对因履职不到位或失职渎职导致发生垃圾河、黑河、臭河严重反弹或重大污染事故的，将依法追究河长责任，同时，还要追究当地党政主要负责人的责任。

　　最严重的是对所在市、县区“五水共治”工作年度考核优秀实行“一票否决”，已经授予的浙江省治水最高奖项“大禹鼎”也要收回。

　　浙江省为此组织了30个督察组到各地明察暗访，支持省级主流媒体随时曝光地方治水问题。

　　由于担任河长的基本上都是地方的党政主要领导，因此，“五水共治”的成效如何直接关系到官员们的仕途，即使不是污染重灾区的地方官员们也不敢轻视。

　　至少在两年的实践中，浙江各地都在加速推进，有些地方制定的考核细则比省里要严厉得多，其中治污水的考核分占比近一半，官员们在GDP和保环境之间，天平倾向了后者。

　　浦江县选择屡攻不下的“富人”“名人”“有权有势的人”作为治污突破口，出台多道规章制度，对水晶企业的生产、排污、处罚等细节严格规范。拉高水晶企业的门槛，结束了两台机器一家厂的时代。

　　政府几乎穷尽手段。为了鼓励农民使用有机肥，在浦阳江沿岸，市场采购价每吨600多元的有机肥，政府补助近半。而在饮用水源、备用水源等保护区，补助几乎达到80%。而对没有进园区的水晶加工户，则实行了颇具争议的“连坐”制度——存留的113户水晶加工户，被分成13个水路，相互监管，一家出事，同水路的企业全部断电。

　　专门成立的综合整治办公室整合了各方力量，环保、城管执法、公安、供电等部门在夜间实施了“清水零点行动”，一旦发现偷排直排的水晶加工企业即立即关闭。

　　在一年多时间，有533人被移送至相关部门处理，212人被行政拘留，29人被刑事拘留。

　　两年里，浦江县关停水晶加工户1.9万多家，拆除了违法建筑572万平方米；关停印染、造纸、化工等污染企业300多家，关停率55%；关停低小散畜禽养殖场671家，规模养殖场实现畜禽排泄物100%零排放和100%全利用。污水流入河道的通道被切断。

　　在这两年里，整个浙江省，铅蓄电池、电镀、制革、造纸、印染、化工六大重污染行业纳入整治范围的企业有5740家，关停了2219家。2015年立案查处环境违法案件1.2万多件，执法监管力度为全国罕见。

攻克难题

　　这样的治理路径从一开始就被浙江省委省政府确定。“省委省政府意识到，‘问题在水里，根子在岸上’，斩断城乡污染源，才是整治水环境的根本之策。”浙江省“五水共治”办工作人员告诉民主与法制社记者。

　　浙江为此要求到2016年、最迟到2017年，实现城镇截污纳管基本覆盖和农村污水处理、生活垃圾集中处理基本覆盖。

　　但这显然难度更大，由于污水处理设施落后、管网铺设成本高昂，在浙江，城乡污水一直疏于整治，有些地方甚至“想都不敢想”。

　　从2015年开始，浙江开始了一场建设城镇截污管网和农村污水治理设施大会战。“除了省里拨款外，主要靠地方自筹。”上述工作人员表示。

　　据了解，浙江用于“五水共治”的初步预算约680亿元，并大幅度削减省级“三公经费”预算，将省下来的钱用于治水。除政府投入外，还吸引民间投资共同参与治水。浙江各地“挂图作战”，制定方案时间表，落实到人，倒排进度。

　　难题率先在一些地方攻克。在国家生态县安吉县的一些美丽乡村精品村，虽然每家每户建有小型化粪池，但生活污水仍然渗漏，恶臭弥漫村庄。该县投入巨资搞“农村生活污水处理技术集成示范”试点，然后在全县铺开。

　　现在，安吉县102个行政村都有了这种生活污水处理设施，恶臭消失了，最新监测数据是，安吉省控断面水质已全部达到三类以上，集中式饮用水源地水质达标率和出境水交接断面水质达标率均为100%。

　　而在浦江县，村入口、主要道路边、农村生活污水处理终端设施处，建起不同规模的生态湿地，用以结合污水管网收集处理村民家里的厕所水、厨房水、洗涤水。

　　“这人工湿地虽只有5亩大小，作用可大了，生活污水流经种有燕尾兰、荸荠和茭白等植物的净化，最后流出湿地的水从劣Ⅴ类转化为近Ⅱ类水。”浦江县宋溪村村民张信记高兴地说，而且投入少，美化环境。

　　到2015年底，浙江省已成为全国第一个实现建制镇污水处理设施全覆盖的省份。“预计到2016年底，全省将基本实现农村生活污水处理全覆盖。”上述工作人员表示。

　　虽然“五水共治”中治污水是重头，但浙江各地并非一刀切。对于余姚市来说，最紧迫的防洪水、排涝水。

　　2013年10月7日，强台风“菲特”袭击浙江，余姚受灾最重。这场有着百年一遇的降雨，使余姚70%以上城区受淹，主城区交通瘫痪，经济损失超过200亿元。

　　专家分析，除了余姚先天地势低洼、处在流域的“锅底”之外，排水不畅是这场水灾重要原因。多年的历史欠账已使这座古城不堪一击。

　　余姚抓住“五水共治”契机，制定了三年行动计划，作为2014年一号文件下发，将斥资149.2亿元治水，其中112亿元用于防洪排涝。

　　余姚市请来浙江省城乡规划设计研究院设计城镇排涝规划，原则是“既堵又疏”。

　　现在，在余姚市城郊的竹山江，江边都筑起了6米高的堤坝。这里曾在“菲特”来袭时的最高水位达到了5.33米，两岸淹没，江水倒灌。“即使再有百年一遇的降雨，也能抵御。”余姚市治水办负责人表示。

　　两年来，余姚顺利经受了多场台风的考验，成为宁波市唯一一个全国节水型社会建设示范区，浙江省委副书记、省长李强高度赞赏，专门作出批示。

　　在“五水共治”中，河长制虽然职责到人，但对于跨区域河道却很难奏效，像跨温州和丽水两地的菇溪河，下游的永嘉县投入4.38亿元整治河道，却对污染源转移到上游青田县一筹莫展，治水陷入僵局。

　　对浙江来说，这种一河分两区，划区而治、各自为政的困境并不局限在菇溪河。

　　浙江省为此出台了《关于加强跨行政区域联合治水的指导意见》，明确：各地成立由分管领导为区域协作召集人的领导机构，每季不少于1次召开联席会议，沟通、解决联合治水中遇到的实际问题；建立“一河一档”，明确综合治理责任区域，对区域内发生的环境问题，实行同步治理，限期整改；在交界断面上下游三公里设立监测点，实行水环境联合环境监测，建立重大问题信息通报制度，每年开展河界突发事件应急联动演练；组建流域内上下游地区环境执法机构和队伍，每年不少于4次开展联合执法。

　　按照这个制度，温州和丽水建立了巡查、信息情报共享等多项机制，联合整治菇溪河沿岸小作坊，消灭了污染源，实现了“上下游共治”。

倒逼产业升级

　　两年多来，浙江通过治水淘汰落后产能，倒逼产业升级，累计关停整治提升特色小行业企业3万多家，养殖场5万多户。六大重污染行业以及24个制革、印染、造纸、化工行业重点地区整治已全面完成。  

　　现在，浦江县的水晶企业都进入4个水晶集聚园区，每个园区建有污水处理厂，统一治污和零排放。

　　人们担心的治水影响经济发展的现象在浦江县并没有出现。治水中的浦江县产业转向电子商务，后者零售额已超过水晶行业产值，2015年达到72亿元，增长30.9%，被认定为浙江省大众电商创业最活跃的10个县之一。而整治后的该水晶产业产值和税收仍分别增长24%和2.6%。

  意想不到是，旅游业也火了起来，2015年，浦江县旅游收入49亿多元，同比增长75%，挺进“浙江旅游十佳发展县”。

　　在国内最大的养猪养殖基地浙江嘉兴市，养殖业已从“低小散”向生态化、规模化、集约化方向发展。许多养殖大户转型发展生态农业，猪场变果园。

　　到2015年底，浙江“五水共治”完成垃圾河清理6500公里，黑臭河整治5100多公里，相当于横跨中国东西。昔日黑臭河变成了天然游泳池，村美溪清的儿时画面，又重回当地人眼前。

　　2014年7月10日，参与浦阳江治水的140多名当地干部来到浦江县翠湖旁，践行浙江省委书记夏宝龙的“下河游泳”约定。众人在水里畅游，欢笑荡漾在脸上。对于在场的每个人来说，浦江治水之痛可谓刻骨铭心。

　　2月29日，浦江县再次捧获“大禹鼎”。2015年浦江生态环境质量公众满意度已位列全省第11位。

　　浙江省法学会党组成员、专职副会长陆剑锋评价，浙江“五水共治”带来的启示是规则先行，法制之路；规范执法，公正司法；经济激励，机制创新；技术支撑，保障跟进；齐抓共管，形成格局；经验借鉴，典型引路；总结经验，把握规律；完善机制，确保长效。