农村空巢老人养老如何破局

    近年来，由于农村的“空巢率”急剧上升，乡村家庭养老功能严重弱化，农村养老“危机四伏”。农村空巢老人的养老问题如何破局，逐渐成为各界关注的焦点。

  近年来，由于农村的“空巢率”急剧上升，乡村家庭养老功能严重弱化，农村养老“危机四伏”。

  “农村的问题相比城市更严重，因为很多农村老人一旦生活不能自理，就没有收入来源，得依靠子女抚养。”中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧表示，长期以来我国财政支出中社会保障的支出比重，远低于人均GDP水平相近的其他国家，而社会保障支出中的绝大部分又用于城镇居民。

  有调查指出，城乡差别在老年人养老生活中差距巨大，以养老金为例，机关事业单位离退休金平均每月3174.69元，城镇职工基本养老金为2400.22元，城镇居民基本养老金为1387.2元，农村社会养老保险金为141.21元。其中机关事业单位离退休金是农村社会养老保险金平均水平的22.5倍。

  唐钧告诉民主与法制社记者，现阶段构建城乡统筹的社会保障体系，重点应在农村，他呼吁“提高财政用于社会保障支出的比例，并按城乡人口比例配置”。

  他认为，“十三五”时期，我国应着力打造中国社会保障“升级版”，从宏观视角实现对中国特色社会保障体系的科学规划、合理设计，着力建立全覆盖、均等化、可持续、较高水平的社会保障体系。

　　而不久前，民政部部长李立国在接受媒体采访时称，农村养老服务业发展相对滞后于城市，是今后一段时间养老服务业发展的重点和倾斜方向。

　　农村空巢老人的养老问题如何破局，逐渐成为各界关注的焦点。

补齐养老服务业短板

    2015年5月25日，河南省鲁山县康乐园老年公寓的一场大火让38名老人丧命，他们绝大多数都是附近村庄里的“空巢老人”。

    火灾发生后，基层养老服务机构的粗陋以及发展困境再一次暴露在公众面前，鲁山县附近村落的村民甚至称，再也不愿意将老人送到养老院了。

    其实，早在2013年，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》，指出农村要加强居家养老服务，各级政府用于养老服务的财政资金应重点向农村倾斜，并要求城市的公办养老院与农村的养老机构建立长期稳定的对口支援和合作机制。

    但到现在，3年过去，地方的配套政策呼之未出。

    中国人民大学老年学研究所所长杜鹏在调研中发现，在建立基本养老服务体系的过程中，国务院和各部委的政策并未落实，各地方政府对养老机构承诺的财政补贴也未到位。

    种种原因，间接成为了鲁山县养老院发生火灾的幕后推手，“因为这是一家民营养老院，收费低，缺乏政府的支持，运作成本高，所以服务质量一下子就下来了，正是这些疏忽埋下了安全隐患。”

     在杜鹏看来，“公建民营”模式能够解决民营机构在用地、硬件建设等方面的资金困难。“民营机构的长处是提供服务，对其任务进行分解，能够减缓这些机构之前面临的双重压力，使收费趋于合理，让更多老人有机会享受服务。即使在相同的收费条件下，也有更多的资金去提高服务。”

    此外，如何使现有政策落地，也是破解目前困境的关键一步。国务院以及民政部下发的文件，均对农村地区的养老服务提出明确要求，“但以客观事实来说，这些政策并未被贯彻执行，主要表现在资金方面缺少投入，而从根本上说，基本养老服务制度本应是由政府来兜底的。目前最有效的方法是，加强在这方面的监督和监管，促使政策落实。”杜鹏表示。

    “这只是农村养老服务业发展裹步不前的缩影，如何发展农村养老服务业，提高面向农村老人服务的水平，才是解决空巢老人养老难的根本之道。”

    对此，今年全国两会期间，民政部部长李立国也提出，“十三五”期间，重点是补齐农村养老事业的短板。发展农村养老服务业，首先按照基层群众自治功能，发展互助式养老服务；其次把乡镇敬老院，也称作特困人员供养机构的功能从面向“三无人员”的特定对象，在设施建设、功能完善和人员配置上扩展成为当地养老服务中心，发挥辐射服务作用。

    李立国还表示，鼓励、支持港澳服务提供者，包括养老服务提供者，到内地省份举办非营利性养老机构。按照非营利性养老机构的属性，香港的养老服务提供者也可以享有发展养老服务业的优惠政策。

提高多层面保障力度

    唐钧表示，中国现行的社会保障体系仍存在若干亟待解决的问题。如保障总体水平仍然较低，基本社会保险管理体制和运行机制城乡分割、地区分割现象仍普遍存在，城乡间、不同群体间社会保障待遇差距仍然较大。此外，社会保险统筹水平和统筹层次还不高，社会保障基金可持续性也有待改善。

    需要尽快开展社会保障体系建设的顶层设计，不能只有单项制度安排（如养老保险）的顶层设计，而是特别需要有超越单项制度之上、超越部门之上、超越一届政府之上的宏观规划。

    目前我们国家的养老设施建设还不完善，尤其是针对农村老人的养老院建设严重滞后，如何在未来五年到十年内补上这个短板，也是当前在顶层设计层面需要重视的问题之一。

    清华大学社会学副教授张彤认为，目前我国农村的养老服务主要还是以政府支持、集体组织为主，农村养老服务未进入志愿组织和各类非营利组织的视野中来。社会力量参与度低，农村志愿服务人员少，且大都是阶段性、临时性服务，带有较大随机性，缺乏长期有效的运行机制保障。

    “国家统计局公布的数据显示，2013年我国社会服务机构职工人数1197.8万人，而农村养老服务机构职工人数只有16.4万人，比上年增长3.1%，增速较为缓慢。”张彤说。

    他建议，积极鼓励志愿者参与农村养老事业，“但依靠政府是不行的，借助社会力量才能够很好地解决农村养老问题。”

    唐钧认为，农村老人的养老金应该和城镇居民一样，由“基本养老金”和“补充养老金”两部分构成，并且要以保障其基本生活为标准，根据各地生活必需品消费的数字而定，不搞“一刀切”。

    “2009年时，确定55元的基础养老金，有财政负担能力的考虑，也考虑到农民毕竟还有土地作‘后盾’。但很多年过去，这种标准并没有多大的变化。”唐钧建议，在加大老年津贴、养老金正常增长、大病医保等方面养老公共投入前提下，还要弥补农村养老服务、健康管理体系短板，发挥社会、政府、市场的共同力量，通过政策“组合拳”，使空巢老人真正老有所养、病有所医。

    对于这种说法，张彤表示支持，他说，由于医疗支出已成为农民家庭特别是贫困户的沉重负担，在政府财力可承受的范围内，应逐步降低农村老人医疗起付线门槛、提高医保报销标准。

  对于居住分散的空巢老人，重点发挥政府政策引导作用，逐步培育、发展农村公益性养老、健康服务组织，解决实际困难。

　　“建立信息服务平台，形成网络养老模式，推进‘医养结合’养老制度，完善基层医疗设施，让居家养老的‘空巢老人’随时都能够享受到较好的医疗服务。”张彤说。

完善农村养老保险法

　　我国农村社会养老保险制度虽然已实施了多年，但现在农村社会养老保险制度立法层次低、立法体系不健全、立法工作严重滞后，至今仍尚未出台一部专门的综合性法律予以规范，其实施又缺乏有效的监督机制，这种情况难以适应我国农村社会养老保险发展的需要。

　　北华大学法学院教授房秋实告诉记者，我国农保法律制度起步较晚，长期以家庭供养老人模式为主，从20世纪80年代末才开始推进农保法律制度，但试点推行及政策实施取得效果并不理想。

　　1991年政府要求民政部进行农保改革，到2007年10月15日，十七大报告中才提出农村养老保险制度问题，指出“要探索建立农村养老保险制度”。2009年9月1日，国务院在颁发的《新型农村社会养老保险试点指导意见》中提出：加快建立覆盖城镇乡村居民社会保障体系。

　　房秋实表示，如今的农村社会保险制度存在诸多缺陷，第一，法律立法层次低。我国各地农保法律制度实施依据主要有《新型农村社会养老保险经办规程》《新型农村养老保险资金管理办法》和《新型农村社会养老保险试点指导意见》，这些立法层次较低。

　　“较可行的是《社会保险法》，其将农村养老保险立法层次上升到资本法律层面，并将新农保纳入法律，有利于保障农民老有所养，但《社会保险法》对农保的规定流于形式，未能为农保具体事项实施找到明确法律依据，如对农保参保范围、资金来源、支付待遇、资金运行监管等均未作出细则规定。”

　　同时，我国城乡经济水平差距大，乡村收入水平比城镇低很多，导致全国同步实施农保制度缺乏经济保障。加之当前与农保相联系的立法也主要分散在宪法、行政法规文件里，导致立法分散，缺乏系统化，甚至在同个城市不同区域出现不同的法规政策。

　　中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成认为，要解决农村老人的养老问题，现行的社会保险法也需要修改。

　　“现行社会保险法还比较粗糙，不可避免地留下了时代局限性。法律的不完善，既是当时改革实践尚不成熟和无法形成高度共识的结果，亦为推进改革朝着正确方向发展埋下了隐患。”郑功成说，“尤其是近年来对社会保险相关改革的一些争议，表明立法之缺陷与模糊并不利于社会保险事业的健康发展。可以说，这部法律的不足及其不良效应已日益显现，客观上已成为严重影响深化改革并可能导致这一制度体系难以在‘十三五’期间走向成熟、定型的法律障碍。”

　　现行的保险法一些内容已明显滞后于社会保险改革发展形势。比如，社会保险法基于当时城乡分割的格局分别规定了农村养老保险和城镇居民养老保险，而这两项制度实际上已经合并，法律中的概念都不存在了。

　　“城乡居民基本医疗保险在许多地方已经统一，今年1月国务院还发布了整合城乡居民医保制度的政策性文件，但在法律中仍然是城乡分割，法条中保留的新型农村合作医疗显然已不合时宜。”

　　郑功成告诉记者，建立护理保险属于应对人口老龄化的合理举措，势在必行，而法律中并无相应的规范。