尴尬“肥乡模式”

    肥乡模式作为河北推出的农村空巢老人养老探索，在实践8年后，再次面临经费来源不足、管理定位模糊、普惠性弱等多重困局。肥乡模式的发展也呈现疲态，许多省份出现无法推广等局面。

    “如果不是迫不得已，谁会愿意把老人送到幸福院去，那地方最多也就给老人搭个伴而已，离养老还是有所距离的。”河北邯郸肥乡县的黄维志称，等父母老了不会考虑让他们住到幸福院去。

    在黄维志看来，等老人不能自理了，还得家里人照顾，“幸福院”的老人之间只是互助，没有照顾其他老人的义务，一旦发生意外也不会承担责任。

    但过去的8年间，河北肥乡县的这种互助养老模式却备受推崇。从2008年70岁的张喜凤成为入住“幸福院”的第一个老人开始，到如今，肥乡县已经建立起大大小小的“农村互助幸福院”240多个，覆盖全县9个乡镇265个村，拥有床位5328张。

    政府试图通过推广这一互助式养老模式，为农村养老困局探寻出路。

    2011年2月，民政部部长李立国专程前往肥乡调研，称赞这一做法“村集体办得起，老人住得起，政府支持得起，是农民家门口的养老院。为全国蹚出了路子，作出了表率，在全国具有推广意义”。

    同年2月，河北省首创农村居民自助养老模式的肥乡县前屯村“互助幸福院”获得河北省民政厅10万元帮扶资金，由此，农村“互助幸福院”建设出现一个小高潮。

    2012年3月，全国社会养老服务体系建设工作会议在邯郸举行，“肥乡模式”更是被赋予示范样本在全国更大范围内得以关注和推广。此后，全国已有21个省(自治区)、160多个县(市)、7500多人专程到肥乡参观学习。

    当时，“肥乡模式”成为农村养老陷入困顿时可供为数不多的选择。

    8年过去，“肥乡模式”却再次面临经费来源不足、管理定位模糊、普惠性弱等多重困局。“肥乡模式”的发展也呈现疲态，许多省份出现无法推广等尴尬局面。

老人“抱团养老”

    肥乡县位于河北省南部，地处冀南黑龙港流域，辖3镇6乡，265个行政村，总面积503平方公里，人口39.3万，是省级财政困难县。在肥乡，60岁以上的老人有4.39万人，其中单身老人1.3万人，占全部老年人口的29.6%。

    互助幸福院的“发明者”是前屯村党支部书记蔡清洋。据他介绍，那段时间，村里先后3个老人死在家里，好几天没人知道。许多老人都患有慢性病，子女不在身边，有了急病就很危险。一次有个老人晚上发病，熬到天亮才自己爬到村卫生所求助。

    蔡清洋说，基于村里空巢老人比较多的现实情况，村两委决心建个养老院，让子女无法照顾的独居老人集中居住，只需自带被褥和米面油，其他的都不用花钱，生病了能及时通知子女和医生。“互助幸福院的突出特点是互助服务。年轻点的照顾年长点的，身体好点的照顾身体弱点的，解除了老人们急病无人管的最大隐忧。” 

    蔡清洋介绍，其实当初也有顾虑，对于这一模式村里的老人以及家人是否能接受。为了避免劳民伤财，蔡清洋进行了摸底走访，“打探”老人们的真实意愿。

    大部分老人支持蔡清洋的想法。2008年，蔡清洋集资14万元，在四间闲置的小学校舍建起了肥乡县第一家“互助幸福院”，也是全国首家“幸福院”。经过多番沟通，“幸福院”迎来了第一批入住的6位老人。

    “老人的生活环境不会发生改变，他们与子女的供养关系依旧未变。唯一变化的是他们能够实现自由组织，能和自己志趣相投的乡邻在一起生活。”蔡清洋说。

    按照规定，60岁以上、生活能够自理、没有传染病的单身老人，只需儿女申请、本人同意，签订协议后即可免费入住。五保户和特困户由本人申请，村委会研究同意后也可免费入住。 

    蔡清洋的想法得到实行与肥乡县的现实状况有很大的关系。该县民政局老龄办主任杨振红说，“幸福院”与传统养老院最大的一个不同，是它们坐落在村子里，离老人的家都很近，大多是几步路的事，基本上和在家里生活一样。在农村人的道德观念里，不赡养老人就算不孝，让老人“离家”住进养老院，感觉是子女抛弃了他们。可现实的情况是，在解决当地空巢老人养老的问题上，原本财政困难的肥乡没有足够财力，县里只能另寻出路。

    “全县一共有7家敬老院，其中民办养老机构2家，无法满足和覆盖农村不同人群的养老需求。”肥乡县民政局副局长杨明刚说，县城的敬老院主要服务的对象是无儿无女、没有亲戚、无人赡养的农村五保户。

    这一现实情况导致对于子女不在身边的“空巢老人”遭遇的养老困境，政府也处于一种爱莫能助的境地。而“互助幸福院”的出现，看似为这种困境提供了解决途径。

“肥乡模式”形成

    按照蔡清洋的预想，“幸福院”在运行过程中主要涉及公共和自我两部分支出。公共费用主要包括水电暖等基础生活设施；自我费用包括老人日常生活的粮米油面等。

    农村“互助幸福院”的建设、管理和责任，由村委会承担，政府给予支持和指导。与传统养老院等养老机构相比，前屯村的做法无疑是一种低成本的养老模式，这一做法引起了肥乡县政府的重视，也给予了肯定和支持。

    穷地方也能养老，“这种方式财政压力不算大，挤一挤就出来了。”肥乡县民政局副局长杨明刚认为。

    肥乡县里的“幸福院”都没有外聘专职服务人员，村干部往往身兼管理人员，这样就把传统养老机构运行的成本减去了。

    2009年，前屯村“幸福院”模式被当作示范在肥乡县推广。2011年农村互助养老“幸福院”成为肥乡县的“头号民生工程”。当地政府为此专门制定了一系列推进政策，县财政开始拨款鼓励村级兴建互助“幸福院”，如每兴建一所一次性补助10万元，改扩建一所补贴5万元。

    在肥乡，互助“幸福院”里的每一位老人都有自己的个人档案，实现了入住程序和档案管理的规范化。在日常运行管理上，院里也普遍实行了有章可循的制度。

    与此同时，每一家互助“幸福院”都配备了电视、麻将、象棋、扑克牌、锣鼓、秧歌扇等文娱生活用品。不过，入住“幸福院”的所有老人，也都需要遵守内部规章制度，还须参与常规值日，具体包括打扫院落、监督卫生情况等。

    “互助幸福院本质上不改变老人和子女的赡养关系，老人生病了，子女还得接回去。” 蔡清洋说，“如果幸福院请专人看护，照顾生病的老人，运行成本一下子就高了。另外，找专职的看护人员也不现实，留守妇女往往要种地，志愿者也不是常来，都不是长久之计。” 

    杨明刚表示，他希望有条件的村可以负担得多一些，让老人负担得相对少一些。 

    而按照河北省政府的规划，到2015年要实现全省覆盖，并列入地方干部政绩考核指标体系，将这一工作列入年度考核内容，实行一票否决制。

遭遇发展瓶颈

    “互助养老院，在我们这里没有，肥乡模式能在河北省内推广就不错了。”山西临汾市老龄办主任李晓燕向民主法制社记者坦言。

    在她看来，河北肥乡出现的互助养老模式只是个案，这种模式想要在中西部经济欠发达地区推广很难。“尤其是山区的散居老人必须考虑进去，这种模式关键是没有必要的财力支持，其实，空巢老人养老问题目前还处于摸索期。”

    她认为，肥乡模式受阻一是经费来源问题，二是管理体制问题，三是自然环境等现实因素的制约。

    而这一切却与整个养老体制有着密不可分的关系，“养老问题需要通盘考虑、统筹解决。根本原因还是体制问题，比如现在老龄部门就存在体制不一、职责不一、编制不一、隶属关系不一等诸多问题，主管老龄事务的部门不下十几个，政策经常出现打架、政令不一等情况，这是对推进老龄事务的很大阻碍。”

    另外，目前学界对“互助养老”的概念和内容的界定依旧不够清晰，对其性质和定位仍然不够明确，在实践中，要推行互助养老模式还存在诸多障碍。

    记者调查发现，在大多数省份，肥乡模式并没有得到很好的推广，相当部分的农村互助幸福院存在徒有其表、重建轻管，甚至无人入住等现象。

    “要避免成为地方的面子工程、政绩工程。”河北省石家庄学院副教授赵志强在调研过程中发现，当前农村互助养老的爆发式发展路径，还带着明显的“自上而下”的动员模式，如何让“幸福院”健康持续地发展，形成正循环效应尤为重要。

    赵志强对此分析，互助养老仍然属于农村自治性质，依托于村集体，整体定位不清，应该属于“居家养老”的范畴。“它既不是法律主体也不是民事主体，并非实体机构。”赵志强认为，互助养老的“先天不足”直接决定了它无法取得国家财政和政策上的明确扶持，地位比较尴尬，在实际推广中力度还远远不足，“声响大，效果却一般”。

    除此之外，农村互助“幸福院”一旦在运行中出现“小事故”，可能会被直接拖垮，比如老人间的纠纷、打架斗殴等问题，如果按照民法规则来讲，“幸福院”或村两委或将被视为侵权方，需要承担责任，“入院协议虽然规定了自愿入住原则，排除了法律风险，但村民自治组织本身还存在不少其他潜在风险，责任不小。”

    互助养老最大的困境在于资金链问题，以河北地区的互助“幸福院”为例，主要资金来源包括：村集体投入、有限的政府运行补贴、捐助等社会投入。在政策扶持上，国家层面和省市财政仅起到辅助作用。

    赵志强认为，农村互助养老属于满足农村公共需要，保障空巢、留守老人弱势群体权益等需求的农村公共物品。中央、省、市政府应在农村互助养老供给中发挥主要作用，并承担政策制定和财政供给的责任。

     河北大学社会学系主任张岭泉也表示，在政策扶持上，国家层面的支持政策尚未出台，省市财政仅起到辅助作用，且各地做法不一，亟须形成稳定的财政供给渠道。 

    蔡清洋坦言，由于“幸福院”还只能算村民自治组织，尚无独立法人资格，无法直接接受社会捐赠。

    “我们不在乎钱多钱少，老人最需要气氛，需要社会关爱。”蔡清洋说，光靠政府的角色永远不够，要扩大社会的参与面，让更多的社会爱心人士关注互助养老。

    其实，互助“幸福院”在肥乡还有另一种现实无奈。目前，肥乡县的“幸福院”中还有百余家属于临时租赁性质。

    全国老龄办信息中心养老管理中心主任刘红尘认为，当前农村互助养老模式如果不寻找到突破口，将会面临难以为继的命运。

农村养老困境

    村干部事先已经知道刘长喜调查团队需要找60岁以上的老人进行调查访谈，于是直接把他们带到村子里的一间烟叶厂里去，“很多老人都在那里工作，一天工钱是20块钱。”

    “我们对全国各地1万多名60岁以上的老人调查出的数据显示，54.6%的农村老人还在从事职业性劳作，比如继续从事农业劳动、打零工等。几乎所有老人都仍然从事一定程度的家庭劳作。”刘长喜说。

疾病困扰的老年时光

    79岁的李宜春是湖北公安县金岗村的一位特殊村民，她没有宅基地，没有自留地也没有承包田，一个人住在一个不到20平方米，没有一件像样家具的家里。她有一个儿子，是收养的，但并不住在一起。

    前些年，李宜春身体尚且健康的时候，一直以捡破烂维持生计，如今得了白内障，看不见东西后再无法从事捡破烂的活儿，一年只靠政府900元的补助生活。

    当陌生人和她交流，能明显感觉到她的不安、紧张和抱怨。身上多重疾病的她，曾多次尝试去医院检查，检查费用花了不少，然而始终没有能力买药和做手术。

    虽然儿子就住在附近，但很少和她来往，也没有给她生活上的资助，但李宜春并不觉得儿子不孝顺，她知道儿子生活也不宽裕。她说，自己能够理解儿子。

    吴淑凤了解到，李宜春有过自杀的经历，自杀的时候将自己近4万元的积蓄交给了儿子，后来所幸被抢救过来。

    对于年逾70岁的王才菊来说，疾病缠绕更是一直折磨着她。她和老伴育有一儿一女，女儿远嫁，儿子在广州打工。她与老伴和两个正在读书的孙子一起生活，他们靠自己耕种田地以及子女给的为数不多的生活费过活。

    如今的王才菊患有糖尿病、心脏病和风湿、关节炎等，一到刮风下雨天就全身酸痛难忍，甚至连洗澡都会加重她的痛苦。

    但即使这样，她还时常担心地里的收成，也为自己生病不能下地干活而苦恼叹息，更为医药费发愁。

    虽然新农村合作医疗为老人解决了一部分医疗费，但是对于病情比较严重而且治疗周期比较长（比如糖尿病）的疾病，高额的医药费还是许多农村家庭的巨大负担。

    “在农村，新农合只有住院才会给你报销一部分医药费，在村里的卫生所看病或者买药是不给报销的。”吴淑凤介绍道。

    《2014年中国农村养老现状报告》显示，近50%的农村60岁以上老人每天都处于一种服药的状态中。报告称，27.4%的老人每天都要吃几种药，21.5%的老人每天吃一种药，20.3%的老人不定期要吃药。不吃药的老人仅占30.8%。

    另外，就医难也是不少地方老人面临的问题。

    在重庆市巫山县官阳镇大山深处，村里的老人要是得了病都不知道是什么病，去一次县医院就得辗转3小时以及花费数十元车费。

    《2014年中国农村养老现状报告》也指出，19.5%的老人自行看病有困难。报告还显示基层医疗设施也只能满足一般小疾病的治疗。

“养儿防老”观念现实之困

    “千村调查”项目组姚黎明带队前往安徽省亳州市利辛县西潘楼镇调查发现，当地老人习惯“靠儿养老”，因此老人在儿子成家后基本“一无所有”，甚至被啃老。 

    据西潘楼镇一副镇长介绍，该镇的养老模式主要是反哺式家庭养老，新农合参保率不高，农民普遍存在养儿防老的观念。老年人晚年基本没有储蓄，没钱的原因主要是儿子结婚彩礼钱加酒席钱要10万元左右，盖房子需要30万元左右，而收入的主要来源是在家种地加做小买卖和外出打工，老人在儿子成家后基本上就没有了储蓄。

    因此，当地老人生活条件不尽相同，有些老人住楼房，自己独居（一般是双女户）或者与子女同住，通常为上下两层，面积为200平方米左右，而有些老人居住条件较差。“这是由于老人毕生的积蓄都交给了儿子或者花在给儿子盖房、娶妻上，基本没有能力重建、新建房子，儿子则因土地不归个人所有等原因不愿投资给老人盖房，致使老人的居住面积、居住环境极不理想。”

    前往广东吴川市农村调查的徐伟则发现，传统的思想观念束缚对于农村养老模式进步有很大的阻碍。

    在他们调查的120 位老人中没有人明确表示愿意到公办的养老机构养老，并且提及这一问题，大部分老人表现出明显的抵触心理。

    “细问原因才知，进养老院养老在当地人看来是一件极丢人的事情，会使子女蒙羞，也使自己的颜面无光。”徐伟说，如此一来，镇上花费大量人力、物力修建的养老院受到冷遇，入住率不高，也造成了一定程度的公共资源浪费。同时这样的社会观念和舆论也使得部分确实需要进养老院养老的生活困难的老人，不好意思也不愿进入养老院养老。

    调查显示，一些 60 岁以上的老年人主要的生活来源是自己农作和儿女的救济，其中，68.4%的农村老人依靠子女经济支持。

    “这样也导致传统养老方式存在家庭养老负担偏重、居家养老条件简陋不足的问题。”徐伟说。

养老何处去

     魏南海是这次“千村调查”专家组成员之一，他带领调查团队前往山西平顺县奥治村，发现之前空巢老人的活跃之地——老年人活动服务中心，已经鲜见空巢老人的身影。

    “服务中心没人管了，之前是有专门的人管理的。”魏南海了解到，之前这个老年人活动服务中心专门为空巢老人提供伙食，一餐一两块钱，即使这样，老人们还是舍不得去那吃饭。

    “之前奥治村是一个市长新农村建设的联系点，后来那市长调走了，这个活动服务中心也没人管了。”魏南海说。

    在湖北永新村调查的吴淑凤也发现，村委会有图书阅览室、上网的电脑等，但几乎没有人动过，老人们空闲时间一般都是打牌、在家看电视。

    华中科技大学中国乡村治理研究中心贺雪峰教授认为，如今精神苦闷也是农村老人的一种状态。社区参与、社区交往对于生活在村庄里的老年人而言，是至关重要的。以前农村人还能互相串串门、聊聊天，现在村庄面临人口大规模减少，传统的社交方式日渐缩减。当前农村老年人的闲暇生活单一，精神文化缺乏，大量空闲时间难以打发，导致精神苦闷。

    根据第六次全国人口普查统计，2014年农村60岁及以上老年人口已达1.008亿，占全部老年人口的57.1%。

    前往广东普宁市农村调查的上海财经大学教师赵丹则发现，失地的农民通常会陷入生活的困顿。

    赵丹在普宁市新坛村调查发现，当地已经全部脱离农业生产，村中以集体经济为主导，发展了各种产业。1992 年，新坛村收回了农民的土地，在保证每个村民有30 平方米宅基地的基础上，将全村的土地进行统一管理，开展集体经济。

    由于当地地处闽粤交界，商人和货物来往频繁，新坛村整个村庄的发展情况比较好，公共设施的建设也比较健全。村集体承担了村民们的医疗保险，并且每年给老年人一定的生活补贴。

    虽然村集体经济发展得较好，但是劳动力转移的情况仍然十分严重，大多数的村民都到广州、珠海、深圳去务工或者经商。

    而村中生活困顿的老人基本上都是“失地农民”，这部分人在中年或者晚年失去了农耕土地，“失地老人”由原来依赖稳定的土地收入变成依赖有限的土地补偿生存，又没有一技之长，很快就失去了生活的来源，每个月60 元的养老金以及村集体每年1000多元的60岁以上老年人津贴并不足以支撑日常的开销。