加强法制建设 保护生态环境

广东观音山国家森林公园环境法制建设系列报道

  有着粤东第一山盛誉的观音山国家森林公园，在十余年发展过程中，历经艰难坎坷，就是这个被当地赞誉为“东莞之肺”的森林绿地，却被一些不法行为干扰，给观音山的发展制造了障碍。

  2016年2月，前东莞市委书记、原广东省副省长刘志庚接受调查的消息传来，令观音山公司员工备受鼓舞。在反腐的高压态势下，他们对观音山的未来充满信心。

公园发展蒸蒸日上

　　1999年，地处东莞市樟木头镇的观音山成了一块烫手的山芋。此前两年，樟木头镇石新村村委会以自有的5.28平方公里山林为主体，自筹资金正式兴建观音山森林公园。后因建设资金紧张，该工程断断续续，难以为继，并最终停摆。无奈之下石新村委找到了经营企业的黄淦波。

　　投资观音山，难度非常大，首先是观音山体量巨大，十几平方公里的开发需要数亿元资金支持；其次，观音山周边人员结构复杂，有可能会带来很多麻烦；再者，由于本身具有的公益性，投资回报率极低且周期漫长；更为关键的是，在当时，民营资本进入森林公园建设在国内尚无先例，没有经验可循。在家人和同事的反对中，黄淦波还是决定斥资重建观音山森林公园。经过多年的努力，2003年，观音山公园在全国率先成立了古树博物馆，2005年，观音山公园被国家林业局批准为民营森林公园；2007年，国家林业局批准广东观音山国家森林公园的总体发展规划；2010年，跻身国家4A旅游景区行列。 

　　观音山在发展过程中，努力实现人与自然和谐共生与提升社会文明水平的现代化发展高度：健康文化节、全国书法艺术大展、全国散文大赛、全国诗歌节等文化旅游活动一度成为各大媒体竞相报道的焦点，成为“门票经济”向“旅游经济”过渡的样板。而凭借其自身优势和后天塑造，观音山素有“南天圣地、百粤秘境”之称，并荣获国家4A级旅游景区、全国首家民营国家级森林公园、中国十佳休闲景区、中国最佳旅游目的地等诸多荣誉。

　　2005年和2006年，当地社区数次向观音山公司回复函件，肯定其进行经营付出的努力和做出的成绩。另一方面，樟木头镇政府也在2005年的政府工作报告中肯定“观音山森林公园营业以来，为旅游业迈出可喜的一步”。

　　正当观音山公园打算大展身手时，却并没有一帆风顺地进入新的发展机遇期，反而陷入了长达数年的维权之争。

　　据2014年8月26日《中国经济导报》报道，“随着观音山的发展形式逐渐好转，它的命运也发生变化。”随着公园的发展蒸蒸日上，就有人对公园有了想法，继而上演了一场经营权的公开“抢夺战”。

观音山经营权之争

　　为了提升公园品牌价值和管理水平，为东莞市形象增光添彩，2004年，观音山公园开始着手申报国家级森林公园的准备工作。2005年初，公园向东莞市林业局报送了有关申请材料，东莞市林业局以没有民营企业申报国家级森林公园先例等理由不同意申报；2005年3月，公园又向樟木头镇政府书面报告有关申报国家级森林公园的情况和面临的困难，请镇政府向市林业局报送有关资料，支持帮助公园申报国家级森林公园，但镇政府也以没有先例为由拒绝支持，公园前后3次分别送给市林业局和镇政府的整套申报资料均无果而终。

　　由于得不到市林业局和镇政府的支持，观音山公园依照《中华人民共和国森林公园管理办法》(1993年12月11日林业部第3号令发布的)第七条“建立国家级森林公园，由省级林业主管部门提出书面申请、可行性研究报告和图表、照片等资料，报林业部审批”的规定，直接向省林业局申报，并获得支持。经广东省林业局和国家林业局慎重审核，2005年12月23日，广东观音山国家森林公园得到国家林业局批准正式成立。

　　就在观音山成为“国家森林公园”后，时任市林业局长的罗松茂多次到省林业局和国家林业局要求撤销观音山国家级森林公园的资质。樟木头镇政府还以观音山申报国家森林公园未得到镇政府和市林业局的批准为理由向国家林业局申诉，欲取消观音山国家森林公园的称号和现有经营公司的权益。虽然市林业局和樟木头镇政府此举没有得到国家林业局的支持，但是多年来，樟木头镇和东莞市个别部门在正式公文中一直拒绝使用“广东观音山国家森林公园”或“观音山国家森林公园”的称谓。

　　据一份樟木头镇政府发给观音山的公函显示：受观音山开发公司财力的限制，观音山的发展潜力必将得不到充分发挥，计划调整观音山的经营权，将其纳入银瓶嘴森林公园规划区，统一建设。而实际上樟木头镇政府与观音山公园没有经济关系。

　　2006年12月6日，樟木头镇政府再次向观音山公园发出《关于观音山森林公园经营权调整有关问题的函》，明确提出东莞市政府已“同意将观音山森林公园纳入银瓶嘴森林公园总体建设规划”，明令观音山公园将“相关资产、账目清理清楚，备齐所有资料，交中介机构进行评估，待评估结果出来后再商讨股份、经营权、补偿等有关问题”。对于该函件，观音山公园经营方断然拒绝，导致其与当地政府间关系彻底决裂。

　　2006年3月，樟木头镇政府以3000万元（观音山公园当时的投资额已过亿）强行收购观音山遭到经营者婉拒后，2007年1月，东莞市人民政府办公室发了《关于公园免收门票有关问题的通知》（东府办会函〔2007〕11号）。在没有征求观音山公园意见，也没有任何针对性的经费保障措施和实施方案的情况下，通知观音山公园免收门票。

　　入园门票是观音山公园的主要收入来源，一旦断绝收入来源，不但公园的基础建设无法启建，员工的工资无法发放，而且公园生存将无以为继，势必陷入瘫痪。观音山不得已多方奔走，并向相关部门发函请求帮助。

　　2007年2月，国家林业局森林管理办公室在《关于请调查广东观音山国家森林公园权属纠纷的函》中指示，观音山森林公园是国家林业局正式批复成立的国家级森林公园，其管理和经营主体在申报国家级森林公园前与有关各方签订了合约，在管理和利用上具有法律基础。当地政府规定观音山停售门票、变更经营主体等做法违反了《国家级森林公园设立、撤销、合并、改变经营范围或者变更隶属关系审批管理办法》以及《合同法》。后来经公园力争和各界呼吁下，当年5月，观音山收取门票的合法经营权恢复。

与社区对簿公堂

　　2008年9月28日至10月7日，观音山举行第五届中国东莞观音山健康文化节。9月28日下午5点多，樟木头党政办来电要求公园派人去取一份批复件。主要内容是：为了安全原因，从国庆黄金周开始，禁止一切车辆上观音山。为此公园管理层召开紧急会议研究对策。公园的相关负责人向相关部门反映情况，樟木头镇委镇政府才被迫取消封路决定。

　　2009年5月，樟木头原镇委书记李满堂为了达到强行抢夺观音山公园的目的，强迫公园管委会的负责人辞职，并承诺给管委会的负责人立即授予镇委宣传办主任的职位进行诱惑。 

　　2010年2月1日，石新社区居委会一纸诉状把黄淦波及观音山开发公司起诉到东莞市第三人民法院。3个月后，黄淦波及观音山开发公司向广东省高级人民法院(下称广东省高院)提起反诉，请求判决石新居委会停止侵害，排除妨碍，继续履行合同，并赔偿损失30050.8万元。

　　2010年5月28日，广东省高院向东莞市第三人民法院发出(2010)粤高法民一初字第3号《案件移送管辖通知书》，提议东莞市第三人民法院将石新居委会起诉黄淦波、观音山开发公司的案件与该案件合并审理。经征求双方当事人意见，双方同意两案合并审理。同年9月20日，石新居委会向广东高院申请变更诉讼请求，改“解除双方合同”为请求判决《联合开发合同》《协议书》无效，并把观音山森林公园全部经营权一并返还给石新居委会。

　　石新居委会提出了两条证据。其一，《联合开发合同》未经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，违反《中华人民共和国土地管理法》规定。其二，依据土地管理法规定，石新居委会无权将集体林地对外发包用于旅游开发，石新居委会与黄淦波是以联合开发名义规避法律对于承包集体土地经营项目的限制。《联合开发合同》无效，导致《协议书》亦无效。

　　对此，黄淦波、观音山开发公司答辩称：其一，1999年以前观音山只是一片荒山，石新居委会为了防止其投入的资产归零及增加收益，多次找到黄淦波，请求其接手投资经营，并在石新居委会的请求下签订的合同，2002年当地行政部门已经认可该合同的合法性。其二，石新居委会向法院提交的2010年石新村民签名，表达收回观音山经营权的诉求，并不能代表1999年村民意见。其三，黄淦波、观音山开发公司已全部按《联合开发合同》所要求建设的开发项目，经营期间投入资金近6亿元，取得了巨大成果，并得到了石新居委会及镇政府的认可和肯定。其四，依据法律规定，规划经营权的变更必须经国家林业部门审查批准，石新居委会以樟木头镇政府变更规划为由终止《联合开发合同》是没有法律依据的。

　　黄淦波在反诉中提到，石新社区对景区进行非法侵害，导致不能正常开展捐赠合作等活动，而违规兴建别墅、砍伐森林2000多亩，给观音山公园造成损失高达30050.8万元，请求石新社区进行赔偿。

　　而对于村民砍伐林木和修建别墅的行为，石新居委会称，村民砍伐林木为村民个人行为，山上林木都属石新村民集体所有，村民砍伐林木行为属于合法处分自有财产，而事实上，国家、省、市各级政府部门均严禁村民未经批准砍伐森林，而《刑法》修正案明确规定，毁林5亩以上负刑事责任。

　　广东省高院审理认为，该案件是双方当事人因签订和履行《联合开发合同》《协议书》而引起的纠纷，主要争议的问题包括合同的效力，合同是否应继续履行，石新居委会是否违约、侵权，以及黄淦波、观音山开发公司请求石新居委会停止侵害、排除妨害、赔偿损失是否有依据。

　　关于合同的效力问题，广东省高院认为，虽名为联合开发实为承包经营，符合双方当事人的真实意思表示。合同签订后，黄淦波、观音山开发公司对观音山森林公园进行了投资开发和经营管理，并按约定支付了承包费。至于黄淦波、观音山开发公司未能提供证明1999年与石新居委会签订《联合开发合同》时已经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡(镇)人民政府批准。而实际上至2010年9月20日石新居委会主张合同无效时止，黄淦波、观音山开发公司承包经营观音山森林公园已超过10年，而且在发生本案纠纷前石新居委会发给观音山开发公司的函件中，均没有提及村民对观音山森林公园承包经营有异议的问题等问题。法院依法认定《联合开发合同》和《协议书》有效。对于石新居委会以向法院提交的2010年石新村民签名来认定合同无效不能成立。首先，该签名不能证实就是石新村的村民签名；其次，即使是石新村民的签名，也只能是石新村民在2010年时的意见，而不代表石新村民在1999年双方签订合同时的意见。对于黄淦波、观音山开发公司提出的30050.8万元的赔偿，广东省高院认定证据不充分，不予支持。

　　一审宣判后，双方均表示不服，向最高人民法院提起了上诉并提交了相关证据。2014年3月30日，最高人民法院认为，石新居委会提出的证据不足以证明《联合开发合同》不能继续履行，故双方当事人应继续履行合同。因此，驳回上诉，维持原判。

　　观音山持续数年之久的经营权之争，终以最高法院的一纸宣判，暂时画上了休止符。

阻挠公园发展

　　供电部门因观音山景区反对其高压线穿越公园，故将观音山景区纳入错峰限电对象，致使观音山景区的经营和服务工作严重受挫。

　　因公园曾反对过供电部门的高压线工程在公园通过和违法施工，当地供电部门对公园心怀不满和偏见。与观音山公园同处一个地域片区的服务行业、景点、酒店等均未被限电，唯独观音山公园享有如此特殊“照顾”。特别是在2007年七八月份，对观音山全面停电几十天，导致公园内部300多员工工作和用餐得不到保障，供电部门这种不负责任、滥用职权的行为，致使观音山公园长期陷入电力供应不足的困扰。而2008年至2013年8月间，在天气炎热的时候，供电部门又多次强行对公园限电。

　　其次，公园里面那么多的高压电线经过，但是位于公园观音山公园山顶和公园大部分地区却没有供电系统，公园只能长期自己发电解决困难。

　　依据《国家森林公园管理规定》，在国家森林公园范围内施工，只有国家林业局国家森林公园管理办公室有权审批。而东莞市林业局知法犯法，擅自同意五组高压线和西气东输工程及从莞高速公路等工程在观音山公园核心保护区范围内施工，并对公园长期举报的2000多亩森林被人为偷砍滥伐及石新社区书记蔡树生等人在公园内毁林造别墅、农庄等违法行为视而不见，从而造成了国家森林被大量破坏，违法行为猖狂不止的现象至今存在。

　　2014年8月25日，东莞市质量技术监督局下发的东质监函[2014]15号文件。以旅游景区“存在安全隐患为由”对公园观光车载客的经营方式不予认可，要求镇政府强行停止公园运送游客上下山的观光车运行。事实上，使用观光车载客是国内外旅游景区的一种常规通行运输方式，也是让游客感受自然、亲近自然、增加旅游体验的一种不可替代的经营手段，不存在违法和不妥之处，也是全国公园通用的做法，其用意及行为难以服众，更不是依法施政所为。而实际上，公园遵照相关部门的要求，进行了“人、车分道”改造，并早已对道路进行改造升级，还投入巨资架空修建了步行栈道，恶性交通事故“零”发生。

　　观音山公园既非“利用公共资源建设的景区”，也非“利用国家资金、财政补贴建设的景区”，自1999年承包后，纯粹是一个民营企业利用自有资金，承包农村集体土地开发建设的一个4A景区。其不属于国家《旅游法》《价格法》调整的对象。而东莞市发改局否决了观音山公园多次提出的要求取消政府指导价，实行市场调节价的合理诉求。公园的门票价格9年没有调整，目前每人45元的门票价格已是全国最低。其现行价格既不能反映价值，又不能体现市场需求，同时也使观音山公园失去了市场竞争力和可持续发展的动力。

破坏公园生态

　　根据国家林业局的有关规定：只有省政府批准的项目，才可以申请在国家级森林公园施工，而凡征占用国家级森林公园的林地，须先征得经营管理方的意见后，再逐级上报地方各级林业部门同意，最终报送国家林业局森林公园管理办公室审批。2005年起，东莞供电局在未向观音山国家森林公园提供林业、国土资源、环保等部门关于同意高压线经过观音山的施工审批文件的情况下，即强行在公园核心保护区进行毁林施工，近年来，5组违法违规架设的高压线强行穿过公园核心区，且未按规定要求升高架设，高压线距离地面仅为3米多，且横跨在上山的唯一道路。其不仅破坏了自然环境和自然景观，也妨碍了公园总体规划的实施和持续发展及游客安全，而且随时有可能直接引发重大的森林火灾。对此，2013年年初，观音山森林公园作为原告，对广东电网公司东莞供电局提出诉讼。因为高压线的通过，公园内总体规划中的很多项目的建设不得不搁置，比如环山公路建设和服务设施等等，导致了公园基础设施建设的滞后，发展受到严重限制。

　　自2010年3月，西气东输二线广深支干线工程在刘志庚等人的错误引导下被规划要求穿越观音山公园。然而事实上，2008年环保部在环审〔2008〕318号批文中明确表示“管道沿观音山公园西侧边缘通过不穿越公园”。

　　2010年3月，观音山国家森林公园收到镇政府转来的有关西气东输二线广深支干线的文件，文件内容显示这一输气管道将穿越观音山国家森林公园核心区。按照这一工程规划，两公里长的隧道穿越公园核心区，不仅需砍伐大量林木，破坏生态环境，带来大量地质及次生灾害，可能带来其他生态、经济、社会、宗教等诸多极其恶劣的影响。观音山国家森林公园明确反对这份工程规划，并致函西气东输广深支干线粤桂项目分部要求从保护生态环境出发，对施工方案进行重新论证。但西气东输广深支干线粤桂项目分部并未回应公园的合理诉求，随后，在长达近1年时间里，西气东输广深支干线粤桂项目分部及施工单位一直故意不与公园正面接触。

　　西气东输二线广深支干线粤桂项目分部，无视观音山景区的正确诉求和函告，并分别在2011年8月、 2011年9月25日、2011年10月20日、2012年2月7日，在没有得到林业等主管部门同意该工程穿越观音山路由施工方案的批准文件，未有提交施工及赔偿方案及未经公园管理方同意的情况下，组织工人及大型开挖机械强行进入公园核心区违法施工。在公园的核心保护区内，毁林开穿出一条宽约30米、长3公里，由南至北贯穿整个公园的壕沟。毁林面积达100多亩，大量的珍稀植物被毁坏。与此同时，项目方借机展开大规模的工程施工。

　　目前，因埋设管线距离地面不足0.3米，保护措施仅为沙土回填覆盖。经雨水冲刷，部分浅埋的管道已裸露地面。根据石油天然气管道保护法第30条规定：管道线路范围5米内禁止种植乔木等可能危害管道防腐层的深根植物。所以，管道周边的20米范围内都不能种植深根植物，一旦根系植物的延伸导致天然气管道的爆炸，后果不堪设想。

　　天然气管道给公园造成的破坏后果是严重的，由此带来的生态灾害及安全隐患现已显现。原来完整的成片森林已被无情地切割成4块。

爆破严重威胁山脉主体

　　 2008年11月6日，东莞市新远高速公路发展有限公司给公园来函，告知该公司承建的从莞高速公路东莞段（含清溪支线）将以地下隧道（长3215米）的形式穿越观音山公园，并将以爆破方式开挖隧道。根据从管高速公路东莞段（含清溪支线）的公开材料，这份材料显示，在东莞境内的路段长度57公里，总投资约105亿元。观音山隧道被纳入工程第十合同段，连同官仓大桥等主要工程路线全长3.98公里。

　　根据国家林业部2003年颁发的《占用征用林地审核审批管理规范》（林资发［2003］139号文）第一项第二条规定：“可以征用除国家森林公园和名胜风景区以外的林地”。依此规定，高速公路筹建项目是不允许占用观音山国家森林公园的。

　　2009年8月，东莞市新远高速公路发展有限公司联合樟木头镇政府以及东莞市有关部门召开会议，企图让公园方同意从莞高速公路穿越观音山国家森林公园的方案。2010年，从莞高速公路违法项目，在未经科学论证，手续不全的情况下，强行以爆破方式建造3公里隧道贯穿观音山主体。国内很多专家表示，高速公路“开山劈岭”不仅会造成植被破坏、局部地貌破坏、土壤侵蚀、影响森林景观等，更与可持续发现理念背道而驰，特别是在山区大量开挖土石，摇动原生土壤结构，造成土体抗蚀能力降低，影响山体的稳定性。

　　事实上，这种强烈的爆破形式，已经严重威胁到了观音山山脉主体结构及花岗岩雕塑观音圣像的安全；迫使公园无法实施国家批准的《广东观音山国家森林公园总体规划》。

社区毁林私建别墅

　　2005年，东莞市林业局将观音山范围的万亩林权证办给其他人，公园曾就此事多次向东莞市林业局反映，但未得到支持。

　　石新社区居委会书记蔡树生未经观音山公园同意，没有合法手续，强行于2009年在观音山公园森林中推山毁林近6亩，并私建各几百平方米的别墅二幢，还造成了山体滑坡和大量水土流失状况。另外，蔡树生还支持另两位香港人余兴等在其旁边违法私建别墅3幢。除此之外，石新社区还擅自将观音山公园内的几十亩林地租给外人做农庄、做苗圃、做彩石场，甚至围建起来，改为工业用途。2014年8月，蔡树生更支持外人在公园内仙泉泳池旁毁林2000㎡，推土扩地，扩大烧鸡园的经营面积。

　　石新社区的蔡树生纵容大和村一村民，在公园内仙泉水库上山小路上非法设卡，擅自向游客收费，并协助游客逃票进入公园。此外，石新社区在公园内的仙泉水库坝上的上下山通道上故意设置铁门，并阻拦公园的工作人员进入巡查，而偷盗森林及私种果树者则畅通无阻、自由通行，为盗砍森林、滥建坟墓等违法行为大开方便之门，由此导致盗砍森林、焚烧草木、私种果树、乱建坟墓等现象频频发生。公园核心区约2000亩以上森林被毁就是在此情况下发生的，而公园多次向石新社区、樟木头政府以及东莞市林业局及市政府反映，都不了了之。

阻挠景观设施建设

　　2001年10月广东省民宗委批准观音山公园重建观音寺，景区并于2004年申办了重建观音寺的相关手续。2009年8月，大雄宝殿动工之日，樟木头镇城管分局派员到现场公开阻拦，不准开工。

　　2012年7月，公园门楼游客服务设施因台风灾害倒塌，正当公园全力开展灾后修缮工作时，突然遭到当地多名治安员及部分镇城管分局人员的无端阻挠，他们采用恐吓公园员工及施工人员的手段，强行阻止公园施工，在未告知景区的前提下，将未完成的服务设施强行查封，导致该项修复工程延期半年之久，给景区的经营和服务造成了很大的损失。

　　同时，为了提升公园的服务水平，公园计划建设多个五星级厕所，但是这么一个利民的事情却被樟木头相关部门的人员予以制止。

　　2012年6月26日早上8点，有数名施工人员及一台挖掘设备强行开进公园，准备在观音山公园内停车场强行违法施工，破坏公园旅游服务设施。所幸，观音山公园工作人员及时发现并制止。根据“《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》《占用征用林地审核审批管理办法》和《占用征用林地审核审批管理规范》等相关法律法规，观音山公园随即向施工人员及当地社区送达了《告知书》。随后，施工人员自行离开。

　　2012年7月3日早上8点，一位自称是樟木头七星围村蔡姓的项目领头人煽动施工人员强行动工。