河长制如何变“河长治”

    河长制被质疑为“人治”而非“法治”，应从法律制度体系中进行完善。政府更应该充当“守夜人”角色，通过河长制进一步理清政府部门职责，完善规范运作。

    从2007年河长制在中国各地实施至今，与叫好声相伴的也不乏困惑和质疑。

    持肯定态度的认为，这项制度是破解当前中国水污染治理困局的一种制度创新。它有效地落实了地方政府对环境质量负责这一基本法律制度，为区域和流域水环境治理开辟了一条新路。

    但质疑声认为，作为一种没有经过充分论证和实践的新生制度，由于本身的不完善也不可避免地存在各种各样问题，应从法律制度体系中进行完善。

河长制的法律基础

    在中国政法大学教授王灿发看来，河长制有法律基础，《水污染防治法》不仅规定了县级以上地方政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责，而且明确，国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方政府及其负责人考核评价的内容。这一规定在一定程度上实现了地方政府对环境质量负责途径和方式的具体化，具有了一定的可操作性。

    “考察各地关于河长制的具体实施方法，基本上就是把治理水污染、改善水环境质量的情况与当地党政主要领导的政绩挂起钩来，并实行水环境保护目标不达标的‘一票否决制’。各地实行的河长制，实际上是地方政府对本辖区水环境质量负责的一种具体形式，《水污染防治法》则为这一形式提供了法律依据。”王灿发表示。

    贵州大学公共管理学院教授何敏为研究河长制，到贵州省实施河长制最早的三岔河调研。通过调研，何敏得出的结论是，河长制跨部门协作至少在短期效应方面是明显的，它确实在很大程度上克服了目前流域治理中的碎片化问题，大大促进了相关治水部门的合作。

    但何敏同时认为，这种协同治理模式陷入了协同能力困境、组织逻辑困境和协同的责任困境。一个明显的例证是，不同市县的河长的尽责存在明显差异，上下游河长也会因为分时段偷排等问题而暗自产生矛盾。

    “流域治理的跨域特征所带来的问题超过了涉水部门单个主体的能力，从而带来了流域治理的协同失灵和碎片化问题，河长制跨部门协同虽然可以较好地解决协同机制中责任机制的权威缺漏问题，短期内成效明显，但是以权威为依托的等级制纵向协同的基本特征没有改变，将会面临协同能力困境、组织逻辑困境和协同责任困境的挑战。”何敏表示。

    杭州河道管理总站专家何睛认为，杭州市实施河长制过程中对行政的依赖比较大。河长制主要依赖于各级河长。河长对于河道的了解程度，重视程度决定了河道水环境治理的推进程度与治理效果。由于担任各级河长的领导在不断地变动，以至于河长也不断地变化，前后工作的衔接也一定程度影响了河长制实施的效果。

    “河长制将河流按照行政区域进行了分段，每段都设立了河长进行水环境治理，从理论上讲是可行的。但是河流是动态的，每条河流也都有自己的流域。如果从流域的角度进行通盘考虑则更科学。”何睛表示。

    对浙江河长制做过跟踪调研的浙江绍兴文理学院法学院讲师张睿指出，河长制存在着监管非制度化、问责机制不明晰、外部约束后缺失等问题，有的问题是中国行政监管体制内生的问题，有的是行政监管权与市场机制之间的关系问题。

人治？法治？

    在王灿发看来，河长制本质上仍属于人治，而不是法治。它的推行和实际的效果不是依赖于法律的规定，而是依赖于一个地方的党政领导是否对水环境保护给予重视，是否愿意当河长。

    “‘人治’致命的弊端则是决策的随意性和行为后果的不确定性，决定的作出和工作的开展在很大程度上要受领导人好恶的影响。今天主要领导愿意当河长，河水变清了，明天主要领导不愿意当河长，河水可能又变污了，这一任领导愿意做河长，水质变好了，下一任领导不愿当河长了，水质就可能下降。”王灿发说。

    王灿发认为，在河长制的推行方面，最终还是要依靠制度建设，将《水污染防治法》关于地方政府对本辖区环境质量负责的要求通过立法加以制度化，制定完善的考核指标与程序，明确达不到水环境质量目标要求时，作为集体的政府和有关的领导应当承担的责任。这样，污染的治理、河水变清才是有保障的，也才能真正让政府负起责任来，而不是只让个别人承担责任。同时也可以避免上级抓什么下级就重视什么的现象，也省得一位县长、市长、省长要兼任河长、林长、路长、土地长等诸多“职务”而不堪重负。

    中央党校政法部教授傅思明也认为，河长制要真正“问责”，实现治理水源污染的目的，并不是喊个口号、立个责任书那么简单。

    傅思明说，县长、乡长、局长等本来就承担着河湖综合治理的相应职责，治理不力照样应该问责，何必非得要封个河长才能问责呢？难道没有实行河长制的地方政府就可以对水污染治理推卸责任？

    江苏省有关专家则表示，应针对部分地方河长“徒有虚名”和“力不从心”现象，每年底由省河道管理河长制办公室根据当年河长履职情况及效果，向当地党委、政府主要领导建议更换部分不合格的河长。

    在资金使用上，专家也建议赋予河长一定的职权。由省河长办依据考核成绩分配河长激励资金，专项用于河流治理。河长将其掌握的基金作为激励手段，奖励给治污积极的部门或地方用于补助水污染治理资金不足等问题。专家还建议设立民间河长，建立相互监督机制，并实行定期的信息公开制度。

政府“守夜人”

    浙江大学光华法学院博士研究生王勇认为，可借助河长制的完善，通过程序理性的引入和法治品质的提升，政府主导与公众参与有效结合，目标责任制的法治化与内在化，以及结构优化与法律关系转化来解决内在于该制度的法治与人治、集中与民主、临时与长治、统一与多元矛盾，平衡这四对矛盾的过程正是河长制不断完善与发展的过程，也是保证水环境治理的不二法门。 

    浙江绍兴文理学院法学院讲师张睿也建议，宜以地方立法的形式将河长制制度化，进一步细化行政问责机制，比如引入第三方监督，还要建立有效的民间监管机制，赋予民间团体维权的有效途径，形成政府、企业、社会力量共同治理、相互制约的“三元格局”。

    针对河长制在太湖治理中的“短板”，无锡市政府法制办主任焦克提出，太湖流域三省一市应建立法制协调机制，各地要配套制定太湖水环境治理的地方性法规和政府规章，同时加强立法交流。

    在落实治理资金方面，焦克建议可发行太湖水环境治理特别国债，以及地方政府债券，征收水资源使用税，支持水环境治理企业上市融资，建立水环境保护公益环保基金，多方面拓宽融资渠道。

    “建议国务院尽快出台《水生态环境保护补偿条例》，明确补偿主体、原则、范围、标准和法律责任，将生态环境补偿纳入规范化、法制化轨道，建立生态环境补偿长效机制。同时设立专门的补偿机构，加强补偿资金监管，建立补偿资金绩效考评制度。”

    焦克还提出，太湖流域三省一市要建立执法联席会议制度，推进联合执法，强化交叉执法。另一方面，在进一步完善环保公益诉讼制度的基础上，完善水环境污染纠纷解决方式，推行非诉讼解决纠纷机制。

    中国水利部副部长矫勇表示，水利部作为行业主管部门，会在河长制制度建设方面进一步完善规划，完善河湖保护技术的标准和相应的规程规范，为河长制的实施提供比较坚实的技术支撑。

    专家们认为，河长制作为水环境治理机制的一种创新，在实践中确实取得了不小的成效。但也只能说明河长制适应于当前的水环境治理工作，水环境治理过程中它只能充当一个过渡性政策，而非根本性政策。水环境治理是一个复杂的系统性工程，从我国转变政府职能、建立法治社会的要求及国外公共领域治理理论和实践来看，在水环境治理中政府应该充当“守夜人”角色。可以通过河长制进一步理清政府部门职责，完善规范运作。更应该加强完善水环境相关的各项法律法规，坚持依法治理；更应该建立多种渠道，充分发挥市民在水环境治理中的重要作用，真正做到全民治水。