慈善立法在艰辛与坚定中前行

    从2005年民政部提出慈善法立法建议开始，十多年来，慈善法立法历经波折。作为公开立法、民主立法的典型样本，慈善法立法过程为公民参与立法提供了重要的“演练场”。

慈善法立法被多次搁置

    “赞成2636票，反对131票，弃权83票。”3月16日，在十二届全国人大四次会议闭幕会上，慈善法草案终于表决通过。作为中国第一部慈善法，该法将于2016年9月1日起实行，中国依法治“善”时代由此开启。

    从2005年民政部提出慈善法立法建议开始，十多年来，慈善法立法历经波折，多次被搁置，其一再被推迟的主要原因是社会各界对慈善问题的看法存在诸多分歧和争论。

    随着我国慈善事业迅猛发展，慈善领域出现的问题越来越突出，虽然国家相关部门制定了一些涉及慈善活动的法规，可规则仍显滞后，且缺乏整体性、系统性，这也倒逼着慈善法正式出台。 

    1994年中华慈善总会成立前的很长一段时间内，我国民众对“慈善”的理解并不正面，它甚至一度被称之为“剥削阶级欺骗人民的鸦片”。直到中华慈善总会成立后，慈善一词才逐渐被人们接受。第一部有关慈善方面的法规——《公益事业捐赠法》在上世纪90年代出台。彼时，我国慈善捐赠的主要来源是海外华人华侨，在国内，慈善对于社会经济的作用并没受到足够重视。

    这种现象一直持续到2005年，民政部提出了慈善法立法的建议，并成立了法律起草小组，正式启动慈善法起草工作。当时，很多专家感觉，慈善法当年就能出台。可直到2006年，民政部才拿出慈善法草案。从2007年民政部发布的《2006年中国民政事业发展统计公报》来看，彼时，慈善法草案已起草完毕。

    2006年两会期间，慈善法被列入国务院2006年立法工作计划和2007年全国人大常委会的审议安排。但是，在2007年正式公布的全国人大立法和监督计划中，慈善法却不在列。这意味着十届全国人大无法完成慈善法立法任务，任务只得推至下一届全国人大。

    到了2008年，慈善法被列入十一届全国人大常委会立法规划和国务院2008年立法工作计划里，这一年，仍没太大推动。2009年，在全国人大常委会立法工作计划中，“慈善事业法”再次被列为预备项目之一，依据安排，该法将视情况在2009年或者以后年度安排全国人大常委会审议。同年，由民政部起草的慈善法草案递交国务院法制办，可随后几年时间均未提交全国人大审议。

    慈善法再被搁置。直至2013年11月，慈善法被列入十二届全国人大常委会立法规划，并最终确定由全国人大内司委牵头起草，并开始新一轮立法程序。

    2014年2月24日，全国人大内务司法委员会召开慈善事业立法领导小组第一次全体会议，列出了立法时间表和路线图。2015年10月30日，慈善法草案第一次正式“迈入”全国人大常委会的大门。次日，通过审议的慈善法草案亮相中国人大网，共11章115条，向社会公开征求意见。一个月后，征集到公民意见1803条。

    权威信源说，自2015年12月底全国人大常委会通过议案，决定将慈善法草案提交大会审议以来，全国人大法工委就陷入了马不停蹄的忙碌之中。据称，2016年1月11日，在慈善法草案二审稿修改稿上网的同一天，给近3000名全国人大代表的纸质函件必须全部寄出，为此，全国人大法工委不得不加派人手装袋，一直加班到晚上。

    当天，中国人大网开放了面向全国人大代表的服务专区，全国人大代表可以阅览慈善法草案，以及全国人大法律委员会的修改意见和说明。

    同时，全国人大法工委邀请全国31个省、直辖市、自治区人大法制委员会或其常委会法制工作机构的代表到北京，召开了专门的草案解读会议，不仅解读慈善法草案，还对如何组织、听取代表意见、如何收集反馈进行了说明。

    今年3月9日，全国人大常委会副委员长李建国在十二届全国人大四次会议第二次全体会议上指出：“2008年以来，共有全国人大代表800多人次提出制定慈善法的议案27件、建议29件，反映了社会各方面的热切期盼。”

各个版本各抒己见

    需要指出，在慈善法草案官方版发布前，社会上关于“慈善法”的立法争议早已进入白热化。社会上更是流传着5个民间版本的“慈善法”。其中有北大清华版、北师大中国公益研究院版、上海交通大学第三部门研究中心版、社科院法学所版，以及中山大学公益研究院版。这些版本在“名称”“慈善组织”等多方面立法各有不同。

    最具争议的首先是慈善法用什么名字。北大清华版为“中华人民共和国慈善法（专家建议稿）”，北师大版是“中国慈善事业法专家建议稿”，上海交大版是“中华人民共和国慈善公益法（专家意见稿）”，社科院版本与北大清华版相同，中山大学版为“中华人民共和国慈善事业促进法（建议稿）”。

    此外，慈善领域谁来管理也是问题。5个版本虽然都建议设立统一的管理体制，但在具体由哪个部门承担该工作的观点上出现分歧，有4个版本认为，管理权应授权给民政部门。上海交大版则提出单设国家慈善委员会以及地方慈善委员会监管，类似证监会和银监会。

    还有，5家机构在“慈善活动怎么界定”“哪些属于慈善组织”“募捐资格如何获得”“慈善财产如何使用管理”上，都表示了不同意见。

    这些机构在“慈善组织是否应信息公开”和“如何监督慈善组织”的问题上，分歧更大。关于信息公开，北师大版本中规定了多层次的信息披露制度，包括向公众和监管部门的以及向捐赠人和受益人的，范围和内容不同，披露方式区分为主动公开和依申请公开。

    上海交大版本中直接使用了“信息公开”一词，并对慈善委员会的信息公开范围进行了界定，除了组织章程、审计报告、捐赠收入等一般信息，还规定年度报告、中期报告、募捐报告、第三方审计报告等必须接受社会监督。北大清华等版则未就此做专章规定。

    如何监督慈善组织？清华北大版本细化了慈善组织的监管职责，包括主管部门、许可部门、财税部门权限，明确了日常检查权、年检制度，如何进行行业自律、捐赠人监督及社会公众媒体的监督。

    在北师大建议中，明确了慈善组织监督机制该包括三个层面：组织自律，行政监管和媒体监管。在年检上，其特别强调，只有上一年度年检合格的组织才可以被认定为慈善组织，而且报告应可供公众取览。

    上海交通大学版对于社会监督只有一条规定，即相关部门在接到投诉或举报后应在十五日内核实有关情况，将调查结果公开。

    社科院和中山大学版本中主要申明了慈善组织的法律责任，前者讨论了输送超额利益、违反募捐资质和募捐计划方案、志愿服务损害赔偿责任等不同情形，后者区分了以慈善名义诈骗、擅自募捐、改变用途、私分、侵占、挪用等各自情况。

不惧争议 “开门立法”

    慈善法立法作为公开立法、民主立法的典型样本，立法过程为公民参与立法提供了重要的“演练场”。慈善组织、志愿者、捐赠人、受益人、监管部门等利益相关方均可发出自己的声音。

    今年两会上，全国政协委员、招商银行前行长马蔚华与中国互联网发展基金会理事长马利在联名提案中提出，现行的以社会组织“三大条例”为主的慈善制度体系跟慈善法立法原意已有所差异。

    所谓“三大条例”是指，1998年出台的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和2004年颁布实施的《基金会管理条例》。“三大条例”通过双重管理体制严格管理社会组织发展，对社会组织的登记、设立、监督管理等作了详细规定，对于慈善组织初期发展时可能出现的各类风险起到了很好的防范作用。

    提案称：“时至今日，面对新的形势和新的变化，以‘三大条例’为代表的慈善制度体系已逐渐滞后于我国的社会发展政策和公益慈善事业发展的大趋势，滞后于慈善组织新的经营实践和管理规律。”提案还称：“慈善法确立了‘发展慈善事业，弘扬慈善文化，保护慈善组织、捐赠人、受益人等合法权益，促进社会进步’的立法精神，并体现出了开放的机制。鉴于慈善法通过在即，原有慈善制度体系与慈善法的衔接已迫在眉睫。”

    面对有关慈善法的问题，全国人大内司委副主任委员王胜明说：“近年来，中国慈善事业发展很快，但问题较多，突出表现在信息公开不足和慈善财产管理不规范两个方面。如何看住、用好慈善财产，是慈善立法当中的重要内容。” 

    记者采访发现，虽然慈善法的整个立法过程争议不断，但最为众人称道的是“开门立法”。在清华大学公益慈善研究院副院长邓国胜眼中，这是这次立法过程中最大的亮点。

    邓国胜说：“一部好的法律，公众的参与是非常重要的，特别是在涉及所有公众的公共利益的时候，更是需要听取各方的意见，在以往我国的公共政策制定过程中，公众参与度是很低的，而慈善法在这方面的成绩十分突出。通常一部法律从公开草案结束到提请大会审议，其实立法程序已经接近尾声，在这个过程中一般不会再对条文有过多的变动和调整。”邓国胜称，事实上，全国人大常委会副委员长李建国对慈善法草案进行相关说明后，各代表团在审议慈善法草案时，仍提出了一些意见。

    3月13日，十二届全国人大四次会议主席团第二次会议表决通过了慈善法草案的修改稿，十二届全国人大法律委员会根据各代表团的审议意见以及政协委员和有关方面的意见，对草案共作了92处修改，其中实质性修改34处。

    其中，备受公益领域人士争议的“具有公募资格的基金会的年度管理费用”比例，在最终通过的法律条文中，仍被确定为“不得超过当年总支出的10%”。这一经过全国人大法律委员会建议修改后的结果，比3月9日慈善法草案提交全国人大审议之初的“不得超过当年度总支出的15%”，压缩了5%。

    有评论认为，3月16日表决通过的慈善法最大的亮点在于，个人不能发起公开募捐，承诺捐款不兑现或被起诉，摊派捐赠任务构成犯罪。