法治政府建设进行时

    从1978年改革开放以来，法治政府建设一直在路上。从“健全社会主义法制”的提出，到“法治政府建设实施纲要”的颁布，中国法治政府建设一直处于探索与发展之中。

　　1月14日，上海市发布《上海市依法行政状况白皮书（2010—2014）》，并在全国率先提出政府“法治GDP”指标体系，受到舆论关注。

　　作为一项基本指标，法治政府要求政府在行使权力履行职责过程中坚持法治原则，严格依法行政，政府的各项权力都在法治轨道上运行。这也是改革与社会转型时期，打造法治政府已经成为保障人民群众根本利益，推动社会发展的重要手段。

　　党的十八大以来，法治政府建设步伐加快。中央先后提出了“四个全面”的战略布局，全面推动法治政府建设。在此背景下，各级党政机关纷纷推进法治政府建设。

　　从1978年改革开放以来，法治政府建设一直在路上。从“健全社会主义法制”的提出，到“法治政府建设实施纲要”的颁布，中国法治政府建设一直处于探索与发展之中。

从政府法制到法治政府

　　1978年后，在总结文化大革命历史教训的基础上，中央认识到了法制建设的重要性，提出了“发展社会主义民主，健全社会主义法制”的指导思想。此后，以“有法可依”为目标的政府法制建设迅速开展。

　　为确保各项法律能够有效运行，五届全国人大常委会第十二次会议确定，新中国成立以来，国家制定的法律、法令，除了同现行宪法法律、法令相抵触的以外，继续有效，并制定了一批行政法律、条例、决定等，行政立法逐渐恢复，依法行政逐步开展起来。

　　1985年，中共中央提出要在我国实现由主要依政策办事到主要依法律办事的转变。随后，行政诉讼法、行政复议条例等法律法规相继颁布，为依法行政提供了有效依据。

　　1991年，最高人民法院工作报告在官方文件中首次引入了“依法行政”的概念，意味着公民、法人和其他组织的合法权益已经能够从法律层面得到保护。

　　随着社会主义市场经济制度的确立，明确政府的权力边界成为急需解决的问题。为此，1996年《行政处罚法》颁布，规范了行政权力行使的边界与方式。随后，《行政监察法》颁布，保证了政令畅通和维护行政纪律，加强了权力制约和监督。

　　经过近20年的基础性工作之后，党的十五大政治报告明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”，表示到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。这意味着法治政府建设进入了一个全新的历史阶段。

　　1999年，依法治国基本方略被载入宪法。同年，国务院颁布《关于全面推进依法行政的决定》，将依法行政界定为依法治国的重要组成部分，并明确了建设廉洁、勤政、务实、高效政府的内在基本要求。

　　2003年，国务院将依法行政正式确立为政府工作的三项基本准则之一，并明确规定依法行政的核心是规范行政权力。

　　这一过程，主导的仍然是“法制”思维，强调的是操作层面的依法行政，但却为法治政府建设提出了法制基础。

　　2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出建设法治政府的任务，首次提出要用10年左右时间基本建成法治政府的目标。

　　这标志着法治建设已从“政府法制”的初级阶段过渡到了“法治政府”的新时期。此后，“法治政府”的理念逐渐成为共识。

法治政府的系统建设

　　在法治政府建设的新时期，中央开始系统性的法治建设，掀起了从中央到地方多层次的法治政府建设。

　　党的十七大报告提出，要进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，全面推进依法治国，并把依法治国提到了党领导人民治理国家的基本方略的高度。随后又提出，遵守宪法和法律是政府工作的根本原则。

　　鉴于法治政府建设和公众对政府信息公开的要求，2007年颁布实施了《政府信息公开条例》。这在提高政府工作的透明度，加强公众对政府的监督方面又迈进了一步。

　　在社会转型期，各种社会矛盾和纠纷频发，给基层政府法治建设带来了巨大挑战，基层政府法治成为中国法治政府建设的一个短板。

　　有鉴于此，2008年国务院在《关于加强市县政府依法行政的决定》中把加强市县政府依法行政作为建设法治政府的重要基础，并对市县政府的依法行政实践提出了明确详细的指导性意见。

　　2010年，国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》，提出要贯彻依法治国基本方略，全面推进依法行政，进一步加强法治政府建设。

　　在法治政府得到强化的同时，政府法制建设取得了阶段性成果。2011年3月10日，时任全国人民代表大会常务委员会委员长吴邦国宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。

　　党的十八大后，法治政府再次迎来新的飞跃。十八大报告提出，要坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革，全面推进依法治国，深化行政体制改革，建立健全权力运行制约和监督体系，到2020年，依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。

　　法治政府不仅要求政府依法行政，更要能够运用法律保障公民的基本权利。为此，党的十八届四中全会强调坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

　　国家行政学院法学教研部副主任杨小军教授认为，自2004年《纲要》实施以来，我国政府理念已实现从人治政府向法治政府理念、从全能政府向有限政府理念、从管制型政府向服务型政府理念的多重转变。

　　对于这些年法治政府的建设成就，武汉大学政治与公共管理学院教授唐皇凤认为，中国的法治政府建设已经取得长足发展和显著进步。

法治政府建设的新期待

　　尽管几十年的法治实践，中国法治政府已取得诸多成绩，法律体系逐渐建立，各级政府依法行政水平有了很大提升，但仍面临很多问题。

　　在唐皇凤看来，当前政府职能转变不到位，对微观经济运行干预过多，公共服务比较薄弱，同时，政府机构设置不尽合理，部门职能交叉，存在滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象，且法律执行力不强、法治思维缺乏、法治文化缺失。

　　在此背景下，党的十八大以来，法治政府建设力度明显加大。一方面，中央加大反腐败力度，改进执政作风；另一方面，在简政放权、法律完善等方面，相继推出了新的举措。

　　与此同时，对法治政府的评价体系也逐渐得到重视。党的十八届三中全会专门提出，要建立科学的法治建设指标体系和考核标准。

　　在民间，中国政法大学法治政府研究院已连续多年推出《中国法治政府评估报告》，引起了较大反响，也逐渐受到认可。

　　为了进一步推动法治政府建设，2015年12月，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》。《纲要》提出了衡量法治政府的重要标志和主要标准是，政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高。

　　不仅如此，针对政府部门决策可能会存在的问题，《纲要》提出，决策机关应当跟踪决策执行情况和实施效果，根据实际需要进行重大行政决策后评估，健全并严格实施重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。

　　与2004年《全面推进依法行政实施纲要》相比，此次《纲要》主要围绕“法治政府建设”。对此，国家行政学院法学部主任胡建淼教授认为，以“法治政府”为基点，便于到时衡量和评估目标的实现程度，在内容上对“法治政府”建设工作的布置显然更为全面。

　　在胡建淼看来，《纲要》把党政主要负责人确定为履行推进法治政府建设第一责任人，且要求政府必须做法治政府建设年度报告具有重要意义。

　　在肯定的同时，学界对《纲要》也给予了新的期望。

　　针对《纲要》提出的“提高公众参与度，增强公众参与实效”，中国政法大学法治政府研究院王敬波教授指出，在诸多公众参与的形式中，听证制度受到的关注和质疑最多，充满希望却略显尴尬。

　　在接受民主与法制社记者采访时，中国政法大学副校长马怀德教授表示，下一步推进法治政府建设的着力点是如何让法治成为信仰。

　　“社会不会自动接受法治，特别是当法治与人们的传统观念和自身利益发生冲突时，人们自然会选择已经习惯了的人治，所以法治的路依然漫长。”马怀德说。