借鉴美国检察官管理制度 完善我国对检察官的监督制约机制

  美国的司法案件在庭审时公众可到庭旁听。法院对庭审全程录音，并定期公开录音资料。案件宣判后，裁判文书立即上传网站向社会公开，有的地方甚至实行庭审直播。全面和较为及时的司法公开，不仅方便了当事人参与诉讼，而且使司法的全过程置于当事人和公众视野下，客观上形成了对包括检察官在内的司法人员有力的监督。

　　2015年9月6日至26日，我有幸参加中国法学会组织的从律师、法学学者中选任法官、检察官制度培训团，与全国各地23位有丰富法律理论和司法实务经验的同志一起，深入了解美国司法体系特别是法官、检察官选任制度，积极探讨我国从律师、法学学者中选任法官、检察官的制度机制。我在认真参加从律师、法学学者中选任法官、检察官制度研讨的同时，观察了解美国司法体系对检察官的监督制约理念和机制，对我国检察机关实行检察官办案责任制、放权给检察官相对独立办案后，如何加强对检察官行使检察权的监督制约进行了思考，对于检察官办案责任制配套机制建设有了新的认识。

美国检察官的

职权及监督制约机制

　　美国是联邦制国家，属英美法系。检察系统和检察制度实行联邦与地方双轨三级、相对独立运行的体系。在联邦检察系统共有94个司法区、94名检察长和约9250名检察官，在州检察系统约有51个州级检察院（51名检察长）、2300多个郡、市检察署约5.5万名检察官。联邦检察长由总统提名，参议院审议后，总统任命。州检察长通过选举产生，其余检察官在检察长领导下，由司法行政管理部门采取公开竞聘等方式确定人选。联邦和地方检察系统的内设机构一般分为重罪和轻罪办理部门，并适应犯罪的智能化和多样化等需要，逐步呈现专业化分工趋势，如有的设有纵火案起诉、集团犯罪起诉、毒品犯罪起诉等部门。洛杉矶检察官办公室近年来还增设了司法行为审查部，负责对司法人员滥用职权和渎职等行为进行调查，增设了高科技犯罪调查部，对网络黑客等犯罪开展调查。

　　根据联邦和各地方的法律规定，检察官主要有以下权力：侦查权，司法豁免权，逮捕申请权，起诉权，辩诉交易权。此外，不同地域和层级的检察官有的还有民商事案件、民权保护案件、反垄断案件、环境公益等案件起诉职权。

　　由于检察官在司法诉讼中具有重要的地位和作用，享有对案件结果有重大影响的职权，因而，美国司法制度建立了相应的制约和监督机制。主要有以下几个方面。

　　一是权力配置上的监督制约。首先是检察官任命受到行政权和立法权的制衡，如联邦检察官由总统任命，并需要参议院审议同意。其次受到司法机关权力的制衡，检察官虽然有相当的自由裁量权力，但是总体上法官在司法中处于最终裁判的角色，检察官对法官的尊重贯穿司法的始终，并接受法官的监督。再次是美国检察机关附属于行政机关，检察官自然受到来自上级各行政机关的制约，检察官的很多司法权如侦查权往往需要警察局、联邦调查局等行政机关配合才能实现。

　　二是诉讼程序中的监督制约。检察官的各项诉讼权力均受到辩方以及诉讼中第三方的制约和监督。如检察官在办理案件中，必须将所获得的证据全部向辩方律师公开，如不开示将面临受到律师职业责任追究等严重的后果。

　　三是检察机关的内部监督。美国在司法部专门设有调查检察官违法违规的部门——职业责任办公室（OPR），负责对检察官不遵守职业规范的不端行为或者其他违法行为进行调查。监督的范围包括检察官必须遵循诚实性、可信性和适当性等职业伦理，遵守利益冲突规则等职业规范的情况，也包括廉洁方面的各项规定，如禁止联邦雇员（包括检察官）以公职身份获得非法利益等联邦法律规定。

　　此外，司法公开也是对检察官行使权力的有力监督。美国的司法案件在庭审时公众可到庭旁听。法院对庭审全程录音，并定期公开录音资料。案件宣判后，裁判文书立即上传网站向社会公开，有的地方甚至实行庭审直播。全面和较为及时的司法公开，不仅方便了当事人参与诉讼，而且使司法的全过程置于当事人和公众视野下，客观上形成了对包括检察官在内的司法人员有力的监督。

美国对检察官的

监督制约机制的特点

　　受司法独立观念、双轨三级司法架构、陪审团参与案件审理和判例法等影响，美国对检察官的监督制约机制表现出以下特点。

　　第一，监督内容的非实体性。对检察官的监督主要是职业伦理、职业道德、职业规范、办案程序等非案件实体处理方面是否存在违反规定的言行，是否损害了检察机关的公信力等，通过对个人职业行为及办案程序的监督促进检察官依法办案，从而实现保障案件实体公正目标。在美国，上级检察院或检察长不会通过案件结果改变倒查检察官责任。如美国每年约有20%的案件被上诉法院纠正或改判，但法官和检察官不会仅仅因为案件改判而被追究责任。

　　第二，监督主体的中立性。对检察官的监督调查，主要由职业责任办公室（OPR）负责。职业责任办公室是司法部（或地方检察机关）内部与办案部门分离的专门部门，收到法官、律师、陪审团成员以及社会各方面的投诉后，联系被投诉检察官书面回应，如确有违反职业规范嫌疑的就进入调查阶段，在受理和核查过程中，职业责任办公室不受外部干预和指挥。调查终结后，根据违反职业行为规范规定及情节轻重，按照规定交由律师协会等给予职业处分，涉嫌犯罪的则移送司法审查部门追究法律责任。

　　第三，监督效果的局限性。一是对检察官的行为监督与案件纠错相分离，使监督的效果没有充分体现到实体公正上。二是监督制约机制较为单一。三是监督成本高。据洛杉矶检察官办公室介绍，调查一起执法人员违法案件成本很高，如一件警察滥用职权致当事人死亡的案件花费高达500余万美元，历时达2年多的时间。

我国检察官监督制约的思考

　　正如中美国乔治城大学Feinerman教授在培训交流中谈到，美国的司法制度是适合美国实际的，但并不是完美的。因此，借鉴美国的司法制度必须与我国的国情和司法实际结合起来，坚决摒弃西方宪政理论和普世价值观念，在坚持道路自信、理论自信、制度自信和社会主义司法体系的前提下，进一步完善我国的司法制度。在对检察官行使权力监督制约方面，可以从以下方面坚持和完善。

　　一是坚持和完善党领导的统一监督制约机制。要把党的法治建设理论和部署落实到对检察官的监督制约机制中，不断提高党对司法人员监督的科学性、实效性。要加强和完善领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度的落实措施，依法依规对干预司法机关办案的人员给予党纪政纪处分直至追究司法责任，确保任何党政机关和领导干部都不能让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都能不执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求，既加强党内监督，又有效防止领导干部个人违法干预司法。

　　二是加强和完善人大对检察官执法活动的监督。我国经过建国60多年的发展，已建成中国特色社会主义法制体系。学习借鉴美国的司法制度，必须坚持检察机关对人民代表大会负责，接受人大监督和政协民主监督的政治体制，并充分发挥这一体制优势，在现行的法制制度和框架内进行改革和完善对检察官的监督机制。要增强宪法意识，认真落实各级人民代表大会常务委员会监督法等法律法规，通过专项工作报告，加大对检察官执行程序法、人权保护以及执法规范化等规定落实情况的监督，促进检察官全面落实实体与程序并重、惩治犯罪与保护人权并重的司法理念和执法要求。

　　三是加强和完善对检察官职业操守的外部监督。党的十八届四中全会已部署推行司法责任制，明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。按照中央部署，目前开展试点的检察机关正在不断完善检察机关权力清单、流程管理、司法档案等内部执法监督制约机制。

　　四是积极稳妥扩大司法公开的范围。完善办案信息查询制度，实现当事人通过网络实时查询办案流程和程序性信息，加强对检察官办案程序和执法活动的动态监督。探索案件终结后检察官司法档案公开制度，根据申请或要求，将不涉及国家秘密和当事人隐私的案件受理、决定、审批等检察权运行情况在一定范围内公开，推动解决领导干部违法干预司法活动、插手具体案件、内部人员过问案件等问题，切实落实办案终身责任制，逐渐消除关系案、人情案、金钱案的土壤。

　　五是积极培育社会监督体系和力量。美国司法监督实践表明，律师协会、司法选任评估委员会、参议院司法审查委会员等构成强有力的三方监督，形成全方位、多角度的社会监督体系。结合我国实际，有必要加快推进法律职业共同体建设，推动成立包括法学专家、教授、律师、法官、检察官等法律职业人员参与的自治组织，大力培育检察官与其他法律职业人员的共同职业信仰，推动形成行业自治组织对法律职业人员的自我管理、自我监督约束机制。强化人民监督员的专门监督作用，重点监督检察官查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法行为，促进检察官规范执法。探索试行检察官等级晋升公开评价机制，在熟悉司法程序、知晓办案效果的法律职业人员中，采取问卷调查等方式，全面了解拟晋升等级检察官遵守法律职业规范、职业能力、职业业绩等情况，并作为晋升的重要参考，促进检察官在职业生涯中更加珍惜职业形象、重视职业自律、遵守职业规范。

　　六是坚定不移推进司法体制改革试点工作。加强对检察官的监督，必须保障检察官依法独立行使检察权，排除司法干预。当前，按照中央部署，部分省市正在开展的完善司法人员分类管理制度、完善司法责任制、健全司法人员职业保障制度、实行省以下法院检察院人财物统一管理等四项改革试点工作，是系统解决影响司法公正的主要问题，保障法官检察官独立司法、公正执法的根本性措施。

  （作者为重庆市人民检察院干部处副处长）