“黑户”曙光在何方？

    专家指出，如果“黑户”问题得不到解决，掌握不了准确信息，那么国家政策的制定和实施就会存在不科学性，法制的严肃性也会遭到严重挑战。

    在问题面前，从中央到学界都在探讨解决方案。

　　12月9日，中央全面深化改革领导小组第19次会议上通过了《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》。这个意见的公布让数以千万计的“黑户”迎来了曙光。

　　此前的11月21日，公安部深改组也曾召开会议强调要求解决无户口人员登记户口问题。“要切实落实无户口人员落户政策，着力解决无户口人员登记户口问题。依法办理、保障权益，维护每个公民依法登记常住户口的合法权益；坚持区别情况、分类解决，分类实施相关政策；坚持部门协同、综合配套，将无户口人员登记户口与相关领域政策统筹考虑、协同推进。”

　　这一系列文件要求的背后，折射出中国户籍制度改革正在加速。

“黑户”报告引发关注

　　今年5月，一份16页纸厚的《中国“黑户”群体生存状态调查》报告，再次引起了人们对“黑户”这个特殊群体的关注。

　　报告的撰写者、国家发改委宏观经济研究所副研究员万海远说，“黑户”离我们其实并不远。

　　万海远告诉记者，国家对于人口的统计通常有两种方法，一是进行住户调查，即通过在户籍人口中抽样的方法进行调查，由抽样样本来反映总体人口情况。

　　“假设一共有100户，可以通过总体户籍资料选择其中的10户进行调查，由此来对100户的整体状况进行推断。”抽样调查的样本越多，说明的共性问题越普遍。

　　而另外一种则是通过人口普查，这种方式统计出来的人口数量往往可以抓取到没有登记户口的个体。通过两种统计数据的差值，则大致可以估算出有多少人是“黑户”。

　　在万海远的报告中提到，黑户形成的原因大致可以分为不符合政策超生、未婚生育、没有主动登记和毕业迁移证丢失等。其中，不符合政策超生占比约50%，这与第六次人口普查时出现的“黑户”的情况相互印证。

　　而通过多年调查实践，万海远发现，超生“黑户”恰恰是“漂白”的重点和难点。

　　北京大学社会学系教授陆杰华坦言，个人没有户口的话，诸如教育、医疗、出行等方面的正当权益都难以享受到，更没有社会保障，在社会生活的各个方面都受到限制。

　　针对计生问题导致的“黑户”，有学者在评论中曾将他们比喻为“被遗忘的公民”——“不缴纳社会抚养费，就会成为像影子一样的‘黑户’，活着被人遗忘，死去无声无息。对‘黑户’而言，几张薄薄的纸片成了生命难以承受之重。”

“黑户”落户难在哪？

　　提及“黑户”落户的难度，万海远认为主要在以下几个方面：一是“黑户”落户之后涉及的教育、就医等都需要财力的支撑，这都需要相关设施和政策的配套；二是根据此前调研时的统计，要办理一个户口会涉及数十个部门，而部门之间如何配合执行则需要协调；此外，一些偏远地方的居民没有户口登记的概念，这些人的户口办理还要看地方的具体执行操作情况。

　　除去大学生迁移户口档案造成的户籍丢失，未婚生育与超生成为了“黑户”的主要构成因素。

　　然而，据记者查证，根据《户口登记条例》规定，无论是《户口登记条例》还是《人口与计划生育法》等相关法律，都没有“公民违反计生政策，子女不准上户口”的法条规定。相反，法律明确规定，父母双方或一方为中国公民，本人出生在中国，就具有中国国籍，户口登记机关应对出生的中国公民予以登记，无任何附加条件。

　　早在1988年，公安部、原国家计生委联合下发的《关于加强出生登记工作的通知》就要求，“任何地方都不得自立限制超计划生育的婴儿落户的法规，对未办理独生子女证、没施行节育手术、超计划生育婴儿的人，以及早婚、非婚生育婴儿的人，应当给予批评教育直至进行行政处罚和经济处罚，但对婴儿都应当给予落户”。

　　在2014年7月10日，国家卫生计生委在例行新闻发布会上表示，坚决禁止一些地方把落户、入学等群众基本的权益与违反计划生育政策行为挂钩。

　　但多年来，在计生与户籍挂钩这个问题上，户口登记与计生政策相互捆绑的土政策长期、广泛存在，尽管没有任何法律依据，然而地方政策却总是与国家层面的规定相违背。

　　十八届三中全会后，已有部分省份明确户口与计生脱钩，但仍有一些地方实行土政策，沿用违反上位法的地方法规制造“黑户”。

“黑户”不只是个人问题

　　对于“黑户”问题，山东大学哲学与社会发展学院社会学系教授王忠武表示，从国家整体层面来看，人口普查的结果，是国家制定民生问题、长期政策规划的重要依据和基础，如果“黑户”问题得不到解决，掌握不了准确信息，那么国家政策的制定和实施就会存在不科学性，法制的严肃性也会遭到严重挑战。同时，户籍制度改革是改革红利中非常重要、显著的部分。

　　中国人民公安大学教授刘宏斌指出，计生政策是造成“黑户”的主要原因之一，它不仅是一项国策，也是一项重要的行政考核指标。一些地方政府为了政绩，将计生证明、超生罚款与户口登记捆绑。从表面上看，人口是没有增加，地方政府的政绩也达到了，但却造成了“黑户”问题。如此一来，户口登记就失去了它的本来作用，不能反映人口的真实情况。

　　近日，中央深改组通过的《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》强调，要完善户口登记政策，把计划生育等政策与户口登记脱钩，加强户口登记管理，全面解决无户口人员登记户口问题。要摸清无户口人员数量、分布及产生原因等，分类实施无户口人员登记政策。要坚持依法办理，维护每个公民依法登记常住户口的权益。要将解决无户口人员登记户口问题与健全完善计划生育、收养登记、流浪救助、国籍管理等相关领域政策统筹考虑、协同推进。

　　此次新规的出台，是中央和公安部联合下发文件力促“黑户”改革，将极大改善现有的问题。 

　　刘宏斌表示，按照推算，无户口人员中农村多一些。城市里的则大部分无公职、无工作，受行政限制少。这些人当时对户口要求不高，没看得很重。但现在社会对真实身份的要求越来越高。由于没有户口，子女上学成了问题，办不了医保，社会保障和社会福利更无从谈起。这些人员容易游离开社会管理，还易被违法犯罪分子利用。

　　刘宏斌表示，解决这项问题，首先就是严格执行户口登记相关规定，只要求提供户口本和出生证明即可，不得再要求提供各种“奇葩证明”等。对一些年龄较大的无户口人员，应核实身份，在能提供相应证明情况下，进行补登。

　　万海远表示，人口信息补登本身很容易，但背后要有相应的配套措施，如教育、社保等如何跟上“要有财政兜底”。

　　中国社会科学院副院长蔡昉曾提出理论：户籍制度比较完整的改革，能够使未来的潜在增长率提高1至2个百分点，“也就是说，未来即使我们的潜在增长率维持在6%了，如果户籍制度充分改革了，经济增长增加一个百分点，甚至是更多，也是完全可能的。”

　　刘宏斌指出，还要防止出现被拐、被盗等人员被随意“黑户”洗白，这些有赖于相关政策的配套及DNA等手段的运用。