任建明：“为官不为”治理之道

    克服“为官不为”，从长远来看，改革我国的公务员人事管理制度，包括干部选拔任用制度，公务员职业化发展制度、薪酬福利制度等，使这些制度能发挥出更多的激励效应，也是一类重要的治本措施。

   另外，不管是监督还是激励，都需要把这些经验、机制上升到法律规范的层面，形成刚性的规定，这就是现在提的法治的作用。

　　党的十八大以来，面对反腐和作风建设的高压态势，一些党员干部选择把“不干事”作为“不出事”的应对之策，“为官不为”之风一时广受关注。

　　在“四个全面”战略布局下，“为官不为”危害巨大，庸政、懒政也被李克强总理斥为腐败行为的一种。

　　在此背景下，全面治理不敢为、不会为、不想为的懒散庸行为，使为官者想为、敢为、会为，已成为全面深化改革和实现“中国梦”必须解决的问题。就此，民主与法制社记者专访了北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任任建明教授。

权责分配要清晰

　　记者：应该说，“为官不为”不是一个新现象，而是长期以来一直存在的。您觉得之所以长期难以解决的原因是什么？

　　任建明：“为官不为”是一个老问题。这个问题之所以长期没有得到解决，是受到腐败不正之风的影响。领导干部手中都有或大或小的权力，“为官不为”现象表明个别干部在行使权力时仍奉行着“不给好处不作为”的原则。这背后反映的是对公职人员的业绩考核存在困难，难以形成一套可行有效的考评机制。

　　记者：可以看到，现在对“为官不为”的监督力度加大了。对治理不作为现象而言，您觉得是否还需要其他方面工作？

　　任建明：加强监督是一个非常重要的对策，能够有效制止不作为现象的蔓延。但是，除此之外，解决“为官不为”问题，还需要明晰行政权责体系。当责任大于权力时，就会出现“不作为”现象；当权力大于责任时，就会出现“乱作为”现象。这种“为官不为”心态的产生，很大程度上是因为权责分配不清晰。

　　权限划分不清晰主要表现在两方面：一是各级行政机关在经济和社会管理方面的职责，很难对中央事务和地方事务进行明确的区分，同时，地方政府各层级间的职权划分不清晰现象较为严重；二是正职和副职分权不明，在现实问责机制中一般主要追究副职的责任，而正职则能顺利避免问责。

　　我建议对责任加以明细化，制定统一责任的规定或制度，从而整合行政部门应该承担的责任。统一行政部门责任制的内容必须具有可操作性，而不是原则的规定，不单包括对行政部门责任从总体上的明示与失责的追惩，而且要对各级政府、政府部门之间以及部门首长与非首长领导之间的责任，都作出具有可操作性的规定。

  记者：在处理“为官不为”中，有一些领导干部会因责任不到位而被追究责任。您能否谈谈在“为官不为”现象中，涉及哪些责任主体？

　　任建明：“为官不为”的存在，其主要责任人应该是两个：一是各级党政机关的党政两位“一把手”，他们负领导责任。由于政府的行政机关承担着经济社会管理和服务的大部分工作，因此，各级政府的行政“一把手”和政府部门的行政负责人应当承担主要的领导责任。

　　二是各级组织部门和人事部门。它们负主要的执行责任，也就是要去监督、发现和处理为官不为的问题。按照现行的制度规定，由于不少的责任追究都属于纪检、监察机关的权责，因此，纪检监察机关也应该在治理不作为问题中承担一定的配合责任。纪检监察机关的责任是次要的，主要是在责任追究环节上予以支持和配合。主要责任人不明确、不落实，治理为官不为的措施再具体也肯定会落空。因此，责任人的问题必须首先要明确和确定。

突出激励的作用

　　记者：现在一些官员对不作为有一些不同意见。有人认为，是公务员薪酬待遇太低导致工作没有动力。您认为，在调动公务员积极性方面，薪酬扮演什么角色？

　　任建明：首先，应当肯定公务员是有必要涨薪的。目前提出建立“跟市场挂钩的有竞争性的公务人员工资制度”的讲法比较科学。咱们国家公务员的工资制度，有结构性缺陷，不少公务员，实际工资收入水平比较低，隐性收入比较多，特别是领导干部。

　　结构性的缺陷改了以后，再说把他们的工资水平跟市场挂钩，在人力资源市场上有竞争力。这才是真正地把公务员工资制度变得科学化，而不是简单地提高薪养廉。一个薪酬制度不能单独起作用，还要跟别的制度配合。

　　但如果不是用竞争性的选人机制的话，腐败分子更愿意来了。现在他们对公务员岗位趋之若鹜，是看到了其潜在的灰色收入。如果工资透明了，薪酬高了，那他们更愿意来了。必须要用竞争性的制度，让那些品德不好的、能力差的被淘汰掉。当然还加上监督制度，多项制度起作用。

　　记者：除了薪酬待遇，您觉得还有哪些可以作为官员积极作为的动力？

　　任建明：提升公务员的积极性，一方面是要加强监督，另一方面还应该突出激励的作用。包括职位升迁、工资增长等措施，以此激励各级领导干部干实事、干好事。激励机制的施行还可以吸引一批素质高、能力强、作风正派的优秀人才到公务员队伍中，这对于解决“为官不为”也有积极作用。

　　不管是监督还是激励，都需要把这些经验、机制上升到法律规范的层面，形成刚性的规定，这就是现在提的法治的作用。

既要治标，也要治本

　　记者：就目前存在的形式多样的不作为现象，您觉得该如何治理？

　　任建明：不管是何种类型、何种原因，“为官不为”的问题都会在行为上表现出来，也就是不作为或不办事。对于这些问题，公开曝光和坚决的责任追究都可以起到应有的惩处、警示或震慑作用。为了把治标措施落到实处，关键环节有两个，一是谁去干，二是如何获得问题信息。关于谁承担主要的执行责任，前面的分析认为应该是各级组织和人事部门。也就是说，如果为官不为问题得不到遏制，这两个部门应当被追究责任。

　　至于能不能发现为官不为的问题，组织和人事部门首先应该主动地、经常性地去巡查，其巡查工作当然可以和纪检监察系统的监督工作相配合。此外，掌握为官不为问题大量信息的主体是企事业单位、广大人民群众，以及需要到上级政府部门办事的下级政府人员。关键的问题是这些信息如何才能提供出来以发挥作用。我就不止一次听到一些地方政府官员的抱怨：一些很好的项目对地方的发展十分重要，可上级政府相关审批部门就是拖延不批。在为官不为问题面前，地方政府官员都成了弱势群体，需要到政府办事的企事业单位和老百姓该怎么办呢？地方政府官员都在空抱怨，企事业单位人员和老百姓怎么敢去投诉和举报呢？看来，这个问题真成了解决为官不为问题的“瓶颈”或“短板”。如果不实施特殊行动，不采取特殊措施，治理为官不为问题的治标措施恐怕就会落空。这个问题如何解决，还需要承担主要执行责任的部门来找答案。

　　记者：您说的这些治理都是表面问题，如何才能从根本上治理“为官不为”？ 

　　任建明：治本措施，也就是要消除滋生为官不为问题的土壤。相对于治标，治本的工作任务更多、难度更大。应当说，完善政绩考核评价机制、奖优罚劣只是一类措施，甚至还不是能立竿见影的主要措施，因为政绩考核评价机制通常是定期进行，更多的是按年度进行，存在较为严重的滞后性。相比而言，要求各政府部门制定权力运行以及提供管理和服务的标准，特别是时限和质量标准，并予以公开，应当是一个更为有效的措施。有了标准，就好办了，是否存在为官不为问题也容易被发现。超标准提供管理和服务的官员应该被奖励，反之，违反者应当被惩罚。

　　建立标准1.0版本是对各政府部门的基本要求，有了1.0版本之后，要求和鼓励各政府部门不断提高管理和服务标准，持续提升和改进，继续出台2.0、3.0版本。在这方面，近些年来我国各级政府所进行的行政审批制度改革就创造了很好的做法和经验。改革之前，官员在行政审批事项上有太多的自由裁量权，改革的一类主要措施就是明确行政审批的标准，主要是时限标准。这些努力对于减少和消除行政审批中的腐败机会起了明显的作用，对于减少和消除不作为问题的机会也同样会起到重要的作用。此外，从长远来看，改革我国的公务员人事管理制度，包括干部选拔任用制度，公务员职业化发展制度、薪酬福利制度等，使这些制度能发挥出更多的激励效应，也是一类重要的治本措施。