中国警察制度改革进行时

作为公安改革的重要组成部分，警察制度改革甫一开启，就备受瞩目，被视为“破冰之旅”。

10月20日，在广东省人民警察管理制度改革工作会议上，该省人力资源和社会保障厅有关负责人介绍了围绕深化公安改革，在人民警察分类管理改革、招录培养、工资制度改革等方面的工作情况及计划。

这是继今年9月公安部推出警察制度改革方案以来，地方政府的一次实际行动。而今年7月30日，公安部还出台了深入推进公安队伍正规化建设的意见，提出创新思想政治工作机制，加强公安机关党建工作，完善干部管理、内务管理制度，强化教育训练等一揽子改革措施。

这一切源于今年2月，中央审议通过的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》（下称《意见》）及相关改革方案。

作为公安改革的重要组成部分，警察制度改革甫一开启，就备受瞩目，被视为“破冰之旅”。

现代化进程中的困境

警察制度改革是十八大以来，在中央全面深化改革的大背景下，结合警察制度自身问题而作出的重要决定。

新中国警察制度脱胎于革命战争年代，并在社会主义改造时期基本确立。警察制度的演化过程是中国政治现代化的重要组成部分。

作为国家机器的重要组成部分，公安机关是人民民主专政的重要工具之一。新中国成立后，根据《共同纲领》和《中央人民政府组织法》规定，在原军委公安部的基础上建立了中央人民政府公安部。

1949年11月，政务院批准了关于组建省和直辖市以上公安机关的方案，仅一年时间，就在全国建立起统一的人民公安体制，当时警员主要来源于军队和地方武装部门。

中共八大以后，警察制度开始得到了发展。在保证党的绝对领导的前提下，各级党委政府对公安机关的具体领导方式有些变化，机构编制改为同级政府编制委员会批准，政府领导干部的管理改为同级党委、政府直接管理，上级公安机关协管，从而形成了“条块结合，以块为主”的双重领导体制。

这一管理体制在此后几十年中都没有发生变化。

1957年，第一届全国人民代表大会常务委员会第67次会议通过并公布实行了 《中华人民共和国人民警察条例》，是中国警察制度化建设的纲领性文件，对人民警察的职责和权限作出具体规定。

为加强警察队伍自身建设，1958年，公安部制定了《公安人员八大纪律十项注意》，作为警察在履行职责中必须遵循的行为准则。

1979年，公安部确定，公安工作要十分自觉地从过去以阶级斗争为纲、主要为政治运动服务，转到以保卫“四化”为中心，为经济建设服务的轨道上来，紧紧围绕并服从服务于经济建设这个中心。

这就意味着，公安机关在保持国家专制性权力的同时，开始逐步关注基础性权力的建设问题，警察制度现代化建设进入新的历史时期。

1983年，全国公安工作会议通过了 《关于加强和改革公安工作的若干问题》文件，随后中央批准各地贯彻执行，会议认为，在整个公安系统内部，要有准备、有步骤地实行统一的民警体制、统一编制、统一训练、统一待遇、统一装备，评定业务职称，使公安机关的建设逐步正规化。

1995年，第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过《人民警察法》，对公安机关人民警察的任务、职权、义务、纪律、组织管理、警务保障、执法监督和法律责任等进行了明确规定，是中国警察制度建设史上的一件大事。

新世纪以来，为适应新形势的需要，警察制度又有了一些新的改革。2003年11月，中共中央制定下发了《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》，明确指出维护国家安全和社会稳定是公安机关在新世纪新阶段的总任务，对做好国内安全保卫工作、预防和处置群体性事件、建立健全预警和应急机制提出了新的具体要求。

改革的同时，警察制度一些根深蒂固的问题仍未能得到较好的解决，突出表现在管理体制、教育培训及职业保障方面。

为此，一些改革措施相继出现。2007年1月1日开始实行的《公安机关组织管理条例》，使警察队伍逐渐走向正规化建设。

同时，一些警察院校开始改革。比如，2007年北京警察学院停止招本科生，其任务转为负责北京市公安局民警的培训、警察人才队伍和干部队伍的建设。 

改革进行时

新形势下，公安机关面临的任务更加艰巨繁重，人民警察服务社会、服务群众的职责不断拓展。为适应维护国家安全和社会稳定所面临新形势的迫切需要，适应全面依法治国战略的客观要求，人民警察制度改革再次纳入了改革视野之中。

今年年初通过的《意见》正是为了破解警察制度运行中的现实困境。《意见》提出了公安改革七大任务，其中一条就是人民警察管理制度改革，成为全面深化公安改革“1+3”方案里的3个方案之一。

改革《意见》明确提出，要根据人民警察的性质特点，建立有别于其他公务员的人民警察管理制度和保障机制。其中包括对人民警察实行分类管理，建立健全人民警察招录培养机制，建立符合人民警察职业特点的工资待遇保障体系，建立健全人身意外伤害保险等职业风险保障制度等。

事实上，党的十八大以来，一些具体的改革措施已经开始。根据我国每年因公负伤或牺牲人数增多的现实情况，为解决人民警察因公负伤医疗费问题，2014年1月6日，公安部、财政部印发了公安民警因公负伤医疗费问题的通知，明确公安民警因公负伤医疗费的解决办法。

与此同时，针对公安机关专业人才引进难、公安院校毕业生入警难等普遍面临的问题，2015年3月17日，人力资源和社会保障部、公安部、国家公务员局联合印发《关于做好2015年从公安院校毕业生中考试录用公务员工作的通知》，对公安院校专业设置、招生、就业等做出了规定。

今年6月，公安部会同教育部、财政部、人社部等5部门联合印发《2015年定向招录培养特殊公安专业人才试点工作实施方案》，为解决特殊人才匮乏问题提供了重要的政策支撑。

在探索警察教育培训的同时，按照职位类别和职务序列实行人民警察分类管理的改革正式提上了议程。

公安部副部长黄明对外表示，分类管理是由公安机关的性质任务和人民警察的职业特点决定的。人民警察面临着任务重、风险高、压力大等问题，尤其是基层民警受机构规格和职数比例限制，人数多、职数少，职业发展空间受限。

基于这些特点，改革提出建立有别于其他公务员的人民警察管理制度。具体而言，就是要按照职位类别和职务序列实行分类管理，合理确定警官、警员、警务技术职务层次，科学设置职务职数比例，同步实行职务与职级并行制度。

一次触及根本的改革

改革开放以来，全国公安机关积极适应经济社会发展要求、主动顺应人民群众期待，不断推进公安工作改革创新。

比如，在警务运行方面健全完善了110警务指挥机制、治安巡逻防控机制、打击犯罪工作机制和警务合作机制。在治安、户籍、边防、消防、出入境、交通等行政管理方面进行改革探索，出台了一系列便民利民措施。

新形势下，改革的任务和目标又迈进了一步。根据《意见》，此次改革的总体目标是，完善与推进国家治理体系和治理能力现代化、建设中国特色社会主义法治体系相适应的现代警务运行机制和执法权力运行机制，建立符合公安机关性质任务的公安机关管理体制，建立体现人民警察职业特点、有别于其他公务员的人民警察管理制度。

经过这一系列改革，计划到2020年，基本形成系统完备、科学规范、运行有效的公安工作和公安队伍管理制度体系，实现基础信息化、警务实战化、执法规范化、队伍正规化。

黄明表示，这次改革与以往改革相比特点在于，这是一次全面系统的改革，经深入调研论证出台了“一揽子”改革举措，几乎涵盖了公安工作和公安队伍建设的各个层面、各个领域；同时，这是一次综合配套的改革，是中央全面深化改革的一项重要内容，是深化司法体制和社会体制改革的重要组成部分。

在黄明看来，这还是一次触及根本的改革。这次改革聚焦问题、触及根本，对一些多年积累下来的制约公安工作发展进步的深层次、老大难问题进行了破题。

此次改革得到了基层民警和公安部门的积极回应，也得到了专家学者的肯定。

国家行政学院公共管理教研部教授顾平安认为，分类管理是实现公务员制度科学化的一个重要探索。改革必须满足警察这个职业群体发展的要求，因此，应该以“科学化”为前提，该怎么分类就怎么分类。

针对警察职业保障改革，中国人民公安大学公安管理学院教授詹伟认为，加强公安民警职业保障机制建设、保护公安民警的生命安全与身心健康、加强警察职业认同感的必然要求，也是维护我国社会秩序稳定和公共利益的共同需要。

就警察招录培养体制改革，中国人民公安大学警务改革与发展研究中心主任魏永忠认为，应从人民警察招录的入口开始，结合人民警察职业特点，建立起分类招录培养的制度和政策。