专车博弈下的专兼职改革之路

不搞一刀切，兼顾多方利益，留给出租车三年的改革过渡期，让传统出租车企业进行改制转型，这或许是互联网时代共享经济下的大势所趋，人心所向。

11月2日，为更好地研究专车管理规范，推动这一规范的制定，作为律师同时又是研究者的吴飞向交通运输部递交了信息公开申请。

吴飞是北京市中闻律师事务所合伙人，他的另一身份是中国政法大学公共决策研究中心研究员，近年来一直关注专车改革。

此前，在今年的10月10日，即媒体披露上海发放全国第一张专车牌照之后的两天，交通运输部就专车管理规范（正式名称为《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》）向社会公开征求意见，为期一个月。

仔细阅读了管理规范后，吴飞感到诧异，在他看来，管理规范中缺少消费者和司机的声音，征求意见程序上的透明度不够，里面有太多的细节需要澄清，而且更重要的是他认为管理规范沿用管理出租车的思路管理专车是有问题的，这么做必将回到原来的老路上去。

为此，吴飞向交通运输部提出信息公开申请，内容涉及10个问题：其中包括交通运输部门政策制定过程、参加人员，是否征求过消费者、出租车司机、专车司机的意见，有没有真的把大家的意见反馈出来，反对的意见在哪里，相关消费者是否支持发展专车，是否支持以出租车的方式监管专车？专车发展是否有利于消费者出行？“专车拥堵论”等传言需要澄清，对部分学者提出“方案存在重大缺陷”建议不出台怎么看？是否支持上海模式？“九龙治水”式的专车管理是否适合？交通运输部拟以部委规章方式出台出租车管理规范，是否有越权之嫌等等。

“专车管理这件事情非常重要，我认为，我有知情的权利，我问了，你回不回应是你的事，但我作为法律人，我尽到我能做的。”之所以提出信息公开申请，还因为吴飞认为这是法律人行动的一种方式，也可以说是与规范制定部门的正式沟通，虽然结果无法管控，但他相信肯定会有回应。

为消费者和司机发声

在吴飞看来，既然交通运输部门要开门立法，开门立规，他最关心在立法过程中，出租车司机、消费者的意见有没有得到反映。然而，在专车新政里保障或保护维护这些群体利益制度安排还比较少，远远不够。

尽管出租车有行业协会，但该协会更多代表的是这个行业，并不能代表出租车司机本身，而出租车司机并没有自己的协会。吴飞认为有必要为出租车司机和消费者发声。

由于一直关注专车改革，吴飞进行了广泛的调研和走访。他了解到的情况是很多出租车司机都表示想开专车，但事实上他们没有去。没有去的原因一是传统出租车公司以高额押金、服务保证金、违约金等各种方式把出租车司机约束住了，他们无法自由选择。因为有约束，所以司机不敢走，走了可能这钱就拿不回来。二是如果去买专车，很贵，不敢投入。三是政策不是很清楚，出租车司机普遍担心今天买了专车，明天就不让干了。

“司机的利益是最需要保证的。”吴飞认为，上述三个方面限制了司机，公司企业把他绑架了，走不了；专车太贵，不敢投入。政策不清楚，不敢做选择。

值得一提的是，一些出租车司机并没有意识到这三个方面的限制，很多时候他们觉得活儿被抢了，还把矛头转而指向了专车司机。

针对此，吴飞希望出租车司机能够考虑自己给出的两点建议，第一就是走人，劳动合同法明确说可以提前一个月走人；第二现在许多互联网金融企业都提供专车购买贷款的金融服务产品，出租车司机通过这种形式解决购车费的问题。

不过现实中，很多人因为政策不明朗，没有这个胆量。也有人担心有几万元所谓的管理费在公司那里，这样走了是否能拿到，在他们看来还是出租车稳妥。

但谁也不能否认，专车企业利用互联网的方式，信息高度匹配，极大程度方便了消费者。如果用出租车的办法去管理专车，专车本来的优势就会变为劣势，很快就会再次出现打车难打车贵的问题。吴飞的理解是，专车平台和交通有关，但跟出租车是不一样的，专车不是严格意义上的出租车，这个平台提供的是针对交通的信息服务，本身没有车辆，用管理出租车的办法去管理专车，并与之签订合同是不合理的，因为很多专车司机都是兼职的。

吴飞说这次征求意见稿直接沿用原有的管理出租车的规定来管理专车，抹杀了出租车和专车的差别，并用出租车的方式来管理专车，是有点削足适履，逆流而动的意思。吴飞打了个比喻说，当汽车刚刚出现的时候，监管者觉得汽车跟马车难管，车子比马车大，占道比马车还宽，速度还快，就强制要求汽车小一点，慢一点，甚至要求在汽车前头安上一匹马，然后适用马车的管理规定。现在专车的情况，跟这个用马车管汽车的思路有点相似。

是否有越权嫌疑

在信息公开申请中，吴飞也重点提及交通运输部拟以部委规章方式出台出租车管理规范，是否有越权之嫌的问题。

国务院《道路运输条例》第八十一条明确，出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定。这条规定明确将出租汽车的管理保留于国务院以行政法规方式出台。

据了解，出租车管理之前归由建设部和旅游局，大部制改革后才变成交通部的职能。

现在关于出租车的各种规定都是交通运输部自己来制定的，然而这违反了国务院的《道路运输条例》，吴飞认为尽管现在都这样做，但这并不意味着这件事情就不应该去纠正。

“交通运输部每次写法条时都说，根据相关法律和法规，相关规定是什么？没有讲清楚，这就是有问题的。所以我希望交通运输部能够讲清楚。”吴飞表示，对这件事情，他有点拿不准，可能个人理解有错，属于个人的认知能力方面的问题。但如果国家部委规范存在如此法律漏洞，那就是法治不良的问题，是部门违法的问题。他希望交通运输部能澄清一下。

“很显然，如果这条确实是我说对了，那么交通运输部出台的这些意见和规章都是违法的。如果作为出台专车管理的权力基础并不存在，那后面的问题就不存在了。”吴飞认为。

此外，吴飞认为，征求意见稿沿用出租车管理体制去管理专车是不合时宜的。不仅不利于专车的发展，不利于刚刚兴起的共享经济模式的发展，也不利于整个创业创新环境的发展。

事实上，继续沿用旧有的出租车管理体制管理专车意味着专车平台需与司机签订劳动合同，意味着专车要到县级部门去申请审批，意味着数量管制，意味着车辆八年报废等等方面的问题。吴飞认为对待专车削足适履并不是最好的办法，管理者应该用更长远的眼光，更加开放的心态来对待专车，可以借专车发展，借助技术的力量，倡导促进传统出租车企业变革。

专车博弈的平衡原则

2013年，国家邮政总局和财政部欲出台一项关于普遍服务邮政基金的规定，通过向快递企业收费的方式，为边远山区提供普遍服务。

吴飞认为快递企业经营的内容不包括普遍服务，一旦向快递企业收这些钱，将最终由消费者买单。

作为消费者，吴飞当时就提了信息公开申请，并走了法律程序，尽管法院一直拖着不立案，但最终该规定并没有出台。

后来有媒体这样评价吴飞：在快递行业和政府的多方博弈中，吴飞作为消费者，作为多方博弈中的一方，在里面发出了很重要的声音。

与上一次的博弈不同，这一次的专车博弈涉及到传统出租车公司、出租车平台、消费者、司机、政府这五方利益之多。为此，吴飞建议要把各方的声音都听到，要改革，也要做更多研究。

在吴飞看来，现在专车博弈远远没有白热化，仍是政府一家独大，最强势。企业有一点声音，但也比较小。出租车司机利益大，但是最弱势的，没有话语权，他们只是很愤怒，很情绪化。消费者就好像是路人甲一样，被动接受，声音很小，甚至基本没有。

“应该平衡各方的利益。”吴飞建议，可以给拥堵路段跑车的人在制度上适当补贴。可以给困难的人和老弱病残发些优惠券。政府应该基于“互联网+”考虑问题，精细化管理，面向未来，用好大数据，优化运力，优化市场和交通配置，这些才是政府需要考虑的。

然而改革终究是要损害一部分人的利益。对此，吴飞表示，改革的推进过程是相对缓和的，有一定的时间，有一定的步骤，不是一步到位。为公众所熟悉的上海模式允许私家车接入，虽然还远远不完善，但也还比较符合共享经济兼职经济的特点，等于是把兼职作为存量也给盘活了。现在是改革的最大良机，就看能不能抓住，发挥共享经济兼职经济的精神。

而专车经济一方面是基于互联网的，具有信息撮合的特点，另一方面也具有共享经济兼职经济的特点，共享经济又是更核心的部分。

吴飞认为共享经济撬动了大量的闲置社会资源，闲置能量，这些资源和能量主要就是以兼职形式体现的。如果我们没有理解到专车经济的两面性，就难以有效地展开专车治理。

举例说，就一般顺风车、拼车而言，如果仅仅允许偶尔为之，其实是一种道德行为，社会互助行为，但它不是经济行为，无法撬动闲置资源和能力。而讲互联网共享经济兼职经济下的顺风车、拼车核心在于经济，是可以有所盈利的，主要为了撬动社会闲置资源，存量资源，将这些资源投入市场。所以两者存在道德行为和经济行为的性质差别。现在约租车征求意见稿49条专门把共享经济兼职经济下的顺风车、拼车理解成一般道德行为，并排除在规范之外，交由道德来规范，显然是没有理解共享经济兼职经济的特点，进行的不合理安排，这么做意味着难以撬动社会闲置存量资源，无法发挥共享经济兼职经济的价值。当然，共享经济兼职经济需要治理和规范，但应是在理解共享经济兼职经济特点下的规范。

在吴飞看来，改革的难点仍然是五方博弈中的政府相对保守，还没有全面吸收新的社会技术变化的成果，来为政府行政提供措施和手段，尤其是大数据可以利用，但政府没有用。第二是整个大趋势没有掌握，现在是互联网时代，互联网经济已不可逆转，就应该顺潮流而动。第三，连国务院出台的文件都在大力倡导共享经济，国务院文件里把网络专车叫做网络约租车，而交通运输部把这叫做网络预约出租车，还是没有离开出租车这个概念。

专职平台兼职化管理

11月6日，围绕着《对网络预约出租车管理规范征求意见的建议》这一主题，北京大学电子商务法律与研究基地携手中国政法大学公共决策研究中心联合正式公开了他们提出的十点修改意见。

作为方案主要的执笔人，吴飞表示：“我们不仅提出问题，也要提供解决问题的办法。希望政府能听到相关人员的声音，同时我们也会将联合方案在网上提交给交通运输部。”

研讨会上，北京大学法学院副院长薛军和中国政法大学公共决策中心研究员吴飞建议，互联网是大势所趋，意见稿应确定一定的改革过渡期，让传统出租车企业进行改制转型。二人还将上述观点解析为：三个全面，三年过渡，精细化管理，平台高度竞争，在共享经济里，通过价格机制或者技术手段挖掘兼职存量。

所谓的三个全面：即全面市场化，通过市场去调节；全面去牌照化，放开管制，不建议再发放牌照；全面互联网+，没有互联网就不要运营出租车。

吴飞解释说，这三个全面并不是一步到位，不搞休克疗法，而是有三年过渡期。在过渡期内，讲的是共享经济。专车主要做兼职，兼职的不签合同；专职的由出租车行业来做，可以和出租车司机签订合同。三年内，可以给平台发一个临时牌照，管兼职司机的资质，管车辆。三年过渡期一到，就得全面去牌照化。即用三年时间解决在传统体制下获得了出租车资格，个人或者公司的转型问题，让出租车司机逐步退出。过渡期后，取消牌照，取消专兼职划分。

全面互联网化所有车辆都进入平台后，也不再有专职兼职的区分，只要有好车和好司机就可以运营，在平台里约束权利和义务。三年过渡后，市场就会变成有很多平台，也没有牌照。平台之间互相有比较，靠制度和市场去选择。交通运输部不再用落后的方式管理，而是利用大数据进行精细化管理。比如，通过数据库只需管理平台和数据，通过数据给司机派单，负责培训等。

“我认为这样的设想不搞一刀切，而是兼顾了多方利益，留给出租车三年的时间，方向明确，改革路线图十分清晰，这样也维护了出租车司机的利益，创造条件帮助出租车司机松绑，给企业准备时间，也能让消费者开心，专车也没问题了。”吴飞说。

交通运输部称多数人反对专车

就在北大法大研究机构建议出租车改革设过渡期后不久，交通运输部也有了新的动作。11月7日，交通运输部就《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》征求意见过程中比较集中的意见和建议再次召开专家座谈会，来自北京、上海、浙江、广州、深圳等地的21位交通规划、金融、法律、知识产权等方面的专家，在“专车”新业态的定义和发展现状、营运资质的规范以及地方试点和中央立法关系等方面展开交流讨论。

根据交通运输部网站的消息，在这次座谈会上，有与会专家认为：专车与传统出租车服务属性相同，只是叫车方式有了区别，但最终提供的都是运输服务；《管理办法》符合上位法规定；“专车”车辆和驾驶员都是以营运为目的的，应纳入行业管理；当前“专车”发展已经引发了社会稳定、乘客安全等一系列问题，行业管理部门从公共利益角度出发制定政策予以规范，十分必要，中央立法先行，推动地方试点。

然而，两天后，参加座谈的中国政法大学传播法研究中心副主任朱巍就表示，多数人反专车是无稽之谈。自己的四大段长达20多分钟批评建议性发言，竟被一些财经媒体报道为“达成共识”的表扬性和支持性言论。朱巍还表示，其他参会提出反对意见的专家发言，一部分被片面“摘录”，一部分被歪曲引用，甚至还有的几位非常有建设性意见的专家发言被全部“抹杀”掉了。对此，交通部并未回应。

11月9日，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》公开征集意见正式结束。值得一提的是，此前，交通部对截止到10月26日半个月时间里的意见汇总显示，有580条意见都是涉及业态管理问题。大多数意见认为，目前私家车利用互联网从事所谓的“专车”服务就是非法运营，应当严厉打击。目前“专车”平台非法经营、不承担责任和风险、扰乱市场，应当立即关闭平台，取缔“专车”。

事实上，自交通部专车管理办法的征求意见稿出来之后，学界先后有多次研讨会，社会舆论呈一边倒的支持态势，而交通运输部称，多数意见支持严禁私家车运营，支持关闭专车平台。社会舆论与交通运输部的声明，到底哪个更接近民意呢？

11月10日，国家行政学院法学部副教授张效羽在自己的微博上发起了一个“你赞成取缔专车吗”的投票，结果，投票人数超过1000人，只有76人选择支持取缔专车，这其中还有几个人说是题目看错了，投反了。

同一天，某新闻网站发起了一个“交通部称多数人反对专车，你呢”的话题讨论。吴飞作为嘉宾也参与了此次讨论，而在聊天过程中，他发现，在5000多条评论中几乎都是支持专车的。这意味着大多数人认为专车应该取缔的判断可能不准确。对此，吴飞希望社会公众都能大声说出自己的主张，让政策制定者听得到，从而能制定出一部真正听取多方声音的专车管理规范，让全社会都能享受到互联网+时代的新成果。