专题

浅析司法审判与司法行政的界限

——以横琴新区法院的实证分析为视角

钟小凯 （广东省珠海市中级人民法院法官、法学博士）

  我汇报的题目是《浅析司法审判与司法行政的界限——以横琴新区法院的实证分析为视角》，下面我从三个方面进行汇报。

  第一个方面是对选题的研究背景、对象和架构作个简要交代。

  我国司法体制并没有建立在司法审判与司法行政相区分的原理基础上，现实工作当中两者成为简单意义上的分工关系，而没有从根本上区分它们的职能特性，导致司法审判权至今仍然是严重的行政化。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院司法行政事务管理权和审判权相分离。审判权与司法行政权相分离的改革方向已经明确，但改革的路径似乎并未清晰。如何实现法院审判权与司法行政权相分离，如何避免和祛除根深蒂固的司法审判行政化观念对审判实践造成影响和妨碍，首要的问题就是要厘清司法审判与司法行政的界限。

  横琴新区法院在“去行政化”司法改革方面大胆尝试，很多措施都属全国首创，如不设审判庭，设立法官会议，建立审判团队，落实法官员额制，完善人员分类管理，实现司法行政事务集中管理，全面取消案件审批制，实行法官办案责任制，执行审查权和实施权彻底分离等等，是对司法审判与司法行政的界限进行实证分析研究的典型素材。笔者即是以横琴新区法院“去行政化”司法改革实践为实证分析对象阐明司法审判与司法行政的界限问题。

  第二个方面是对分析步骤做个大概介绍。

  一是对目前司法审判与司法行政含混不清的“旧制度”呈现出的审判权与司法行政权的复合型态进行分析梳理。审判权与司法行政权等各种司法权糅合依附在行使司法复合权力的法院机关上，导致在实践中司法行政权挤压、侵蚀审判权，审判权行使行政化问题突出，如法官管理的行政化导致裁判者的责任难以认定，案件层层审批式的案件管理行政化导致审者不判、判者不审、判审分离等等。

  二是对横琴新区法院“去行政化”举措进行实证分析。横琴新区法院不设庭长，取消审判庭建制，取消案件审批制等做法，主要是“革旧”，“破”除一些长期以来困扰法院司法审判行政化的痼疾，对法院“去行政化”有重要的价值。同时，如何填补在“破”之后留下的监管空白，如法官会议、案例指导制等制度设计能否实现统一裁判尺度、确保案件质量等功能替代的要求，值得进一步思考。

  三是对划分司法审判与司法行政界限的理论基础进行分析。从内在属性来看，司法审判是一种具有裁判性质的判断权，而司法行政具有行政权的管理属性。二者分立，是从职能属性角度出发探讨分权理论。作为对是非曲直进行识别与裁判的司法审判，与司法行政相比，力量脆弱，而且为实施其判断亦需借助于司法行政的力量，其内在要求制度保障其相对独立地行使权力以免受司法行政的干涉。司法审判必须遵循程序正义，程序是司法审判的核心，司法正义惟有通过公正的程序才能实现。将司法审判与司法行政区分开来，体现的是程序正义的思想。

  第三个方面是提出规范审判权与司法行政权界限的三点想法。

  一是理念先行，从理论观念上予以澄清，司法行政是为了保障法官独立行使审判权。

  二是从逻辑上澄清司法行政权的内涵和外延。审判权具有程序性和终局性、中立性，在本质上是一种判断，司法行政权具有行政管理属性。

  三是体制性构想，主要从横向分权和纵向分权两个维度展开，包括构建以权力清单为核心的审判权运行机制和实施法院工作人员分类管理制度。

蒋惠岭 （最高人民法院中国应用法学研究所所长、研究员）

  我作为评论人，事先好好阅读了钟法官的论文，有几点感受跟大家交流。确实感受到我们国家现在关于司法行政，特别是涉及到法院和检察院的司法行政，而不是国家普通的司法行政研究，相对确实是一个比较薄弱的领域。这个薄弱从各个方面都能看得出来，钟法官研究的题目现在确实也是处在天时地利人和。天时：关于审判权、检察权，以及相关管理权的相互关系是写到党的最高文件中去了，而且在平常大家研究时，行政化、行政职位和审判职位相互分离等方面也很多，现在是非常好的时机。地利：选取非常好的素材，横琴法院按照全新模式建立的一个法院。人和：论文集中看到钟小凯法官和他们院长合作，院长是他们院司法行政的首长，对于这个问题的认识又有一番相当的代表性。

  但感觉到有一点遗憾，跟钟法官交流：取材选得非常好，其中选得三个点非常突出、非常关键的问题，但后面你一转就转到了一个宏大的叙事，转到了整个司法审判权和司法行政权的关系问题，也不是不可以，如果就横琴法院所做的三项改革能够继续展开来讨论的话，可能意义会更有针对性，因为三个方面都是目前我们特别关注的问题，也是改革当中颇有成效的问题，也是认为成功的几个改革。后面你又讲了分权理论、程序理论，当然也是非常重要的，但大家会发现论文后半部分相对来说读起来不如读前面部分感觉更有吸引力，更感觉新鲜，觉得想读下去，后面相对走向一个一般性论述了，而一般性论述很难说有开天辟地的一种学术上的效果。

诱惑侦查的过度适用及其限制

邓超 （北京市海淀区人民检察院研究室干部、法学博士后）

  诱惑侦查是基层司法实践中使用比较普遍的侦查方式。诱惑侦查对于及时侦破案件、有效打击犯罪和节约司法成本发挥了重要作用，但其副作用也不容忽视，存在侦查权滥用、侵犯公民合法权益甚至制造冤假错案的潜在风险。2012年我国刑事诉讼法进行了修改，对隐匿身份侦查和控制下交付作了概括性规定，首次从立法上对诱惑侦查进行了规范。但是这种规范仍过于原则，诱惑侦查的适用范围、对象、程序等尚存在立法空白。

  从目前部分地区司法实践的现状来看，诱惑侦查出现过度适用现象，存在的问题可以概括为诱惑范围扩大化、诱惑对象任意化、诱惑方式粗放化和启动程序随意化。具体表现在：一是适用范围不当扩大，既包括毒品犯罪等具有严重社会危害性的刑事案件、非法出售发票等普通刑事案件，也包括伪造企业印章等普通治安案件。二是诱惑对象具有任意性，不当扩张至未成年人、限制刑事责任能力人及偶犯。如在非法出售发票犯罪案件中，餐厅服务员为图利偶尔将工作中积攒的发票对外出售，也被适用诱惑侦查。三是立案标准过低，启动方式缺乏规范。有的案件中，线人没有说明发现犯罪线索的原因，没有证据证实犯罪嫌疑人存在犯罪嫌疑，也被批准适用诱惑侦查。同时，存在线人未经公安机关同意，先自行约购后到公安机关报案的“自行诱惑侦查”现象。四是约购方式随意化，存在犯意引诱、数量引诱和多重引诱。由于线人未受到严格约束，出现线人随意对犯罪嫌疑人进行约购的任意诱惑现象。部分线人约购违禁品的数量相差悬殊，如有的线人约购毒品仅为0.06克，有的则高达几十克。

  通过研究发现，诱惑侦查的适用具有有限的正当性，具体体现在以下四个方面：基于法益保护考量，具有保护重大超个人法益的必要性，对于一般法益则不应当适用诱惑侦查；基于特殊预防考量，具有惩罚行为人高度反规范人格的需罚性，偶犯对法规范的违反与侦查机关的诱惑相关，不应适用诱惑侦查；基于侦查模式考量，具有实施主动性侦查的现实性，在被动性的侦查手段可以侦破案件时，不应适用诱惑侦查；基于责任主义考量，被诱惑者对犯罪行为具有可归责性，对于原本无犯意的被诱惑者，由于侦查机关对犯罪过程和结果起决定作用，不应适用诱惑侦查。

  为避免诱惑侦查被过度适用，应对其进行严格的实体和程序限定。从实体上，主要从犯罪类型、犯罪对象和诱惑方式加以限定。从犯罪类型上看，应限定在毒品犯罪等罪质严重的犯罪，对于可以通过行政处罚处理的行为、罪质较轻的犯罪和严重犯罪中的轻微犯罪行为，均不得实施诱惑侦查。从犯罪对象上看，应限定为职业犯，禁止对未成年人、限制刑事责任能力人和偶犯适用诱惑侦查。从诱惑方式上看，应具有适当性，杜绝犯意引诱和双套引诱，限制数量引诱和多重引诱。

  从程序上，主要从立案启动程序、侦查程序和对线人的管理和使用方面加以限定。从立案启动程序来看，应严格立案启动程序，提高立案标准，设置相应证据门槛。如只有对于存在广告、网页等客观性证据以及线人证实被诱惑人曾向线人或其他人有过出售违禁品意图的，才应当立案。启动程序必须由公安机关行使，禁止线人私自引诱他人实施犯罪。从侦查程序上看，也应进一步规范，如公安机关应当对诱惑侦查的进程实行全程控制。从对线人的管理和使用来看，应科学合理，尊重线人参与诱惑侦查的意愿，保护线人的真实身份和人身安全。

  虽然我国部分地区的诱惑侦查存在过度适用现象，但是从全国来看，所反映的问题仍具有代表性。同时，由于诱惑侦查的适用高度隐秘，这些问题往往难以进入公众视野。为避免诱惑侦查成为普通公民的品格测试，尽快规范诱惑侦查的适用条件和程序，规制侦查权的合法有效运行，对立法机关和司法机关而言，不但必要而且紧迫。

甄贞 （全国政协委员、社会和法制委员会委员，国务院参事，北京市人民检察院副检察长，教授、博士生导师，北京市法学会诉讼法学研究会会长）

  我们的检察官目前在办案当中不是只埋头办案，而是带有强烈的问题意识。这个问题意识在邓超这篇文章当中反映得非常充分。她作为一名检察官，在办案当中发现了诱惑侦查有滥用的问题，及时抓住，加以认真研究，提出相应解决办法、对策。这种强烈的问题意识是有助于我们立法司法的完善，也有助于我们目前存在各种问题的解决。

  她采用实证研究的方法，不是从理论到理论的一种空谈，而是找了32位检察官来进行访谈。这样一种面对面、心贴心的访谈最容易发现法律条文当中办案表面的事实证据当中发现不了的问题，而这些问题确实触动检察官适用法律，包括最后起诉案件内心的动因。这样一种访谈形式放到研究中，非常接地气，也非常具有实证研究的价值。她汇集了1000多位办案当中作为被告人、嫌疑人的一些信息，而他们正是这类诱惑侦查的对象。他们在案件中的表现主观上是否有犯罪的犯意，客观上是否实施犯罪的行为，根据这些信息分析，有助于完成对诱惑侦查，特别不当诱惑侦查的分析和问题的归纳。

  这篇文章是一个理论联系实际、理论指导实际，同时也是一个非常注重成果形式转化的一篇研究文章。她提出的对策和建议并没有停留在文字上，并没有停留在文章获奖上，而是把它转化为公检法三机关之间的会谈纪要，用这个纪要、用出台规范性的文件来指导我们的日常工作，来指导我们的办案。这样的研究对实践的引导意义、指导意义、帮助意义都是非常重大的。

  就这个文章来讲，它抓住最核心的问题就是诱惑侦查，诱惑侦查实际上在行政执法当中、刑事执法当中都是存在的，在行政执法当中媒体的作用变得非常敏感，“钓鱼”执法很快就能够被揭露出来，但由于刑事案件在侦查起诉阶段相对保密性，造成这里面一些违法行为不容易马上被发现，而这些办案人是亲历了案件过程，所以由他们发现这样的问题、抓住这样的问题，不惜揭自己的短研究这个问题，提出对策建议，非常难能可贵。诱惑侦查，《刑事诉讼法》在修改时给了明确规定，《刑诉法》148条、151条当中都对诱惑侦查适用的条件、适用的范围、适用的标准，包括禁止适用的案件，都有明确的规定。关键我们如何把握、如何在实践当中去操作。使用诱惑侦查目的非常清楚，一定是为了侦破刑事案件，而采取其他方式、方法已经不能够侦破这个刑事案件，这是动用诱惑侦查的一个前提。如果失去这个前提，为其他目的，恐怕不能够采用诱惑侦查，更不能够因为有考核指标的存在，我们就大量采用诱惑侦查，造成的恶果就是无端制造了很多新的犯罪，同时侵害了犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，而且侵害了普通的没有犯罪人的基本人权。所以我们应该高度重视诱惑侦查在司法实践当中的应用。法律规定的实际非常严格，有很多审批的程序，同时邓超在她的文章中也给出了很好的建议，下一步关键是转化在实践当中，真正去执行。

(本专题图片摄影为本社记者周頔）