行业协会“脱钩”的深圳试验

    深圳的社会组织管理在国内最为成熟，原因在于理念的变化：没有了“老子管儿子”的心态，不把社会组织当成手里的一张“牌”。而在2014年4月1日开始实施的《深圳经济特区行业协会条例》，则成了这种施政理念的法治保障。

　　2015年8月份，深圳互联网金融商会获得了正式的“身份”。从申报到审批通过，仅仅不到两个月——这让向隽欣喜不已。

　　向隽是国内最早一批涉足互联网金融的企业家，亦是深圳市人大代表。6月上旬，他向深圳市社会组织管理局提交申请，筹备深圳互联网金融商会。

　　“申报材料可以在网上提交，非常通畅。不找任何熟人，一周时间全部办完。”向隽告诉民主与法制社记者。

　　此前，他的朋友打算在广州筹办类似的协会、商会，“2014年开始申报，一直不停地在补材料，到现在还没办好。”

　　作为深圳知名企业家，向隽与几十家协会和商会有关联，并在其中多家协会担任副会长等职务。他回忆说：“我极少听到协会里有对深圳市相关管理部门的抱怨。”

　　他认为，深圳的社会组织管理在国内最为成熟，原因在于理念的变化：没有了“老子管儿子”的心态，不把社会组织当成手里的一张“牌”。

　　而在2014年4月1日开始实施的《深圳经济特区行业协会条例》，则成了这种施政理念的法治保障。

启动立法

　　2015年9月7日，民政部印发《全国性行业协会商会负责人任职管理办法（试行）》，对全国性行业协会商会负责人的任职管理作出了专门规定。

　　该办法中两条特别规定，引发舆论强烈关注。一是全国性行业协会商会负责人不得由现职和不担任现职但未办理退（离）休手续的公务员兼任。二是领导干部退（离）休后三年内，一般不得到行业协会商会兼职。

　　据了解，该办法是与中办国办《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》相衔接的配套政策文件之一。

　　事实上，深圳早已在“脱钩”上先行试验。

　　周卫是深圳大学法学院副教授，近年来时常参与深圳市有关社会组织立法课题的调研和座谈。她说：“深圳的行业协会发展比较成熟，所以选择先在它们身上‘做实验’。”

　　据了解，作为全国社会组织创新示范区，深圳的行业协会数量在2014年便超过500家。

　　深圳社会组织管理在全国独树一帜，十年时间，其完成了从“深圳速度”到“深圳质量”的跨越。深圳行业协会改革发展一直走在全国前列，可是考验也提前袭来。

　　“挂靠业务主管部门”的硬性规定，被揶揄为“找婆婆”。周卫称，“很多人都质疑，商事登记可以放开，为什么社会组织登记不可以呢？”

　　另外，“一地一业一会”导致的行业“垄断”，使得行业协会效率低下、服务水平差，但是会员却别无选择。

　　而更为遭人诟病的则是困扰全国行业协会多年的“行政化”窠臼，深圳自然也不例外。

　　1999年，深圳曾出台全国首部行业协会条例《深圳经济特区行业协会条例》（以下简称《条例》）。4年后，深圳市启动新的《条例》立法工作。

　　期间，深圳市民政局局长杜鹏带队，会同深圳市人大法制委员会副主任委员刘渤等一行，专程到民政部国家民间组织管理局专题汇报社会组织创新改革情况和《条例》立法相关情况。

　　国家民管局副局长李勇当时称，深圳的改革将领先全国10年，成为社会领域的“商事制度改革”。

　　2013年12月，经过层层审议，多轮论证修改，新的《深圳经济特区行业协会条例》正式出台。

　　《深圳特区报》评价，此次立法，在行业协会设立程序、内部治理、信息公开、监督管理方式等方面作出一系列创新，为全国行业协会改革起到破难题、探新路、作示范的作用。

政社共治

　　2014年4月1日，《深圳经济特区行业协会条例》开始实施。

　　据统计，过去一年间，深圳市新增行业协会120家，同比增长近五成。

　　另据深圳市社管局资料显示，2014年，深圳市入围全国首批社会组织建设创新示范区。与此同时，深圳市社会组织出现井喷式发展。截至2014年12月底，深圳市社会组织总数8241家，其中社团4173家、民非3940家、基金会127家，年均增长率达20%。

　　直接的原因是，社会组织登记去掉了“婆婆”，无须挂靠业务主管部门。《条例》在深圳创新探索的基础上，明确行业管理协会设立登记仅需“筹备和登记”两个阶段，去掉了“找婆婆”的烦恼，降低了准进门槛。

　　同时，深圳突破“一业一会”制度，允许在同级行政区域内设立两三家相同行业协会。比如，在向隽成立深圳互联网金融商会前，同一性质的深圳市互联网金融协会早其一个月成立。

　　这样，行业协会有了适度的竞争机制，给政府相关部门在转移职能、购买服务时从优选择创造可能。

　　在“宽进”的同时，《条例》还加强了“严管”。

　　“深圳在行业协会实施以年度报告制度取代年检制度，经评估后，如效果良好则将来有可能扩大适用于民非和基金会。”周卫说。

　　2015年1月，深圳市民间组织管理局正式更名为深圳市社会组织管理局。两字之差，体现了“政社共治”的理念。

　　深圳市社管局对行业协会年度运营进行监督抽查，并纳入信用监管体系。

　　这一制度的设计得到国家民管局的肯定——由被动式的年检改为主动抽查制度，解决了“既放得开，又管得住”的问题。 

　　通过抽查监管，深圳市社管局向媒体通报了深圳市影视制作行业协会、深圳市投资商会、深圳市信用协会、深圳市任达爱心护理院4家社会组织因为违法违规行为被给予警告行政处罚。而深圳市房地产经纪行业协会因换届选举违法违规行为，被要求责令改正。

去行政化

　　深圳行业协会“脱钩”试验最大的亮点在于“去行政化”。

　　“对于行业组织去行政化，深圳的态度非常明确，其规定在全国范围内具有先进意义。”周卫说。

　　《深圳经济特区行业协会条例》中明确规定，行业协会的机构、人事和财务应当与国家机关、事业单位和本协会会员分开，不得合署办公。并且规定，国家机关工作人员不得在行业协会任职。

　　实际上，中央相关文件已有类似规定：党政领导干部辞去公职后三年内，不得到原任职务管辖的地区和业务范围内的企业、经营性事业单位和社会中介组织任职。

　　业内诟病较多的是，有“官办”背景的行业协会，被当成了安置退休官员、机关富余人员的“俱乐部”。

　　据深圳市物流与供应链管理协会会长郑艳玲介绍，即便一些民办行业协会，出于生存的考虑，也会邀请离退休的公职人员领导到行业协会工作，这样有利于行业协会维持“官办”带来的种种好处。

　　《条例》实施之前几天，深圳市相关部门召开发布会。民间组织管理局相关负责人讲到，“绝大部分协会已没有公职人员兼职，只有极个别涉及政府职能转移和政府机构改革的行业协会，仍有公职人员在任职。”

　　其表示，条例出台后，力争半年内完成行政脱钩。

  在条例制定过程中，一度也有声音提出将“领导干部离（退）休三年内，不得到行业协会或商会任职”也写进条例，但未获采纳。

  对此，周卫回忆，当时他们去其他城市进行立法调研，也谈到了这个设想，一些城市的民管部门坦言“暂时还做不到”。

　　而中央强势推动之下，“做不到”变成了“必须为”。这也是近日民政部明确作出此项规定后，引发强烈反响的重要原因。

　　事实胜于雄辩。2014年10月9日，深圳市民政局向社会通报，深圳市清洁卫生协会会长周恒德、深圳市机动车驾驶员培训行业协会执行会长黄锡光、深圳市自卸车协会执行会长黄恒律三人涉嫌行贿被相关部门立案查处。

　　向隽认为，在中央的统一部署下，行业协会“脱钩”形势大好，但仍必须防止“明脱暗不脱”的现象。

　　“只有利益集团随着官员职务的卸任而瓦解，才能阻断腐败集团的利益输送。”向隽说，“最终让社会组织管理成为深圳的一张名片。”

  （本社广东记者站迟泽梅对本文亦有贡献）