“摘帽”，行业协会商会起步

政社不分、公信力下降等问题倒逼行业协会商会改革。此次与行政机关脱钩改革，从负责人选任制度入手，以建立现代社会组织制度为目标，既强调依法治理，又要求稳妥推进内外监事制度。

“全国性行业协会商会负责人不得超过70周岁”“领导干部退（离）休后三年内，一般不得到行业协会商会兼职”……9月7日，民政部正式发布《全国性行业协会商会负责人任职管理办法（试行）》，拉开行业协会商会脱钩改革具体实施大幕。

这也是继7月8日中办、国办印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》以来，官方第三次就行业协会商会脱钩改革发布正式文件。8月12日，民政部、发改委联合下发通知，要求各业务主管单位在8月31日前将参与脱钩试点的名单提交民政部。

但截至发稿，官方仍未公布参与脱钩试点的100家全国性行业协会商会名单。民政部一位官员表示，名单已初步确定，具体公布时间需要全国行业协会商会与行政机关脱钩联合工作组统一协调。

官方已在紧锣密鼓推动行业协会商会与行政机关的脱钩改革。但研究公共服务改革与社会组织多年的中共浙江省委党校副教授汪锦军表示，目前行业协会商会承担的“哪些职能可以转，哪些职能不可以转，理论界还没搞清楚”，改革需谨慎。

问题倒逼改革

政社不分导致行业协会商会依附政府、难以团结会员，无法独立发挥作用，容易滋生腐败

“没有去行政化，催生了许多腐败问题。”汪锦军表示，长期以来，我国行业协会商会作为部分政府机构的“钱袋子”，“讲行政级别，不讲绩效，不为会员服务”引发了诸多腐败问题。

据民政部统计，截至2014年底，我国共有行业协会商会近7万个，相比上世纪80年代末的不足1000个，每年以10%到15%的速度增长。在各类社会团体中，数量最多、增速最快，分布广、辐射面大。

但“花钱买奖状、花钱买奖杯成了行业潜规则”，中国人民大学法学院教授刘俊海研究发现，近年来部分行业协会商会向会员企业乱收费、表彰活动与企业捐款直接挂钩现象时有发生。

强制入会、摊派会费成为部分行业协会商会最长惯用“伎俩”。2009年6月，广西瓶装饮用水行业协会公布6家厂商7个品牌桶装饮用水抽检不合格。一家厂商大呼“冤枉”，称因未交纳“保护费”所致，他们的产品已在前一月被广西产品质量监督检验院检测认定合格。

另外，部分行业协会商会披着“准政府”“二政府”的外衣，以提供培训、邀请参加会议、评奖等名义借机敛财。比如：中华医院管理学会在“2013中国医院管理学术年会暨颁奖典礼”上颁发“最具品牌餐饮100强”奖。

据媒体公开报道，中华医院管理学会颁发的近300个奖项均明码标价：全国十大百姓满意放心医院2.8万元，全国百姓放心医院2.2万元，全国优秀院长1.8万元。尽管事后调查显示该学会未在民政部门注册，但颁奖当天“曾在相关主管部门担任过领导职务的重量级人物也来现场助阵”。

“有人把这种现象叫‘前后脸’。‘前脸’为行政机关，‘后脸’为协会。”中国政法大学政治与公共管理学院副教授杨炳霖认为，政社不分导致行业协会商会依附政府、难以团结会员，无法独立发挥作用，容易滋生腐败。

“要强化对主要负责人任职条件和任用程序的监管。”刘俊海表示，民政部门应依法加强对会长、副会长、理事长、副理事长与秘书长等任职条件的登记审查，“包括必须具备的积极要件，也包括不得存在的消极要件。”

但也有观点对民政部在全国性行业协会商会负责人任职管理中留的“口子”表示质疑，“明确领导干部退（离）休后三年内不得到行业协会商会兼职，这很好。可为什么还要加个‘个别确属工作特殊需要’？”

治理需要现代化

行业协会商会既要依法治理，又要完善主要负责人问责机制、稳妥试行外部监事制度

“要建立完善行业协会商会治理结构，促进协会商会治理现代化。” 刘俊海认为，行业协会商会在社会与会员之间具有承上启下作用，其治理水平直接决定协会商会的向心力、凝聚力、公信力与竞争力。

行业协会商会仅靠行政监管、行政检查、主要负责人的聪明才智与道德觉悟等常态化治理手段是远远不够的，需要促进其治理现代化，“按照建立现代社会组织的要求，建立和完善产权清晰、权责明确、运转协调、制衡有效的法人治理结构。”

“让会员决定负责人的去留，才是社团管理的逻辑。”汪锦军以原中国足协为例称，“他们压根就是政府行政人员，不会按照市场、社会组织的管理方式与会员衔接。他们的逻辑是讲政治而不是讲绩效。”

这种体制导致“管办机构社会威信很低，得不到社会认可”，一些地方和部门以及社会舆论对行业协会商会发展规律认识不足，有的行业协会商会待遇不高，难以留住人才，专职人员数量较少等。

民政部有关负责人在解析《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》时也公开表示，由于历史原因，一些行业协会商会与政府部门关系密切，引发摊派会费、乱评比、乱表彰等。由此引发了部分行业协会商会自律性低、诚信度下降，社会公信力严重不足。

现代社会组织制度未建立、内部治理不完善、组织机构不健全、财务管理不透明、民主管理不落实等问题，使部分行业协会商会监管缺位，也为权力滥用、钱权交易留了“口子”。比如：原浙江衢州市建筑行业协会会长林森正是收受56.5万元赃款，为他人承包工程、评优提供帮助，被判处有期徒刑11年。

据民政部2015年7月9日发布的数据，我国目前全国性行业协会商会涵盖了不同所有制、不同经济规模、不同组织形式的企业，拥有会员企业298.2万个，总资产达168.8亿元。这些协会商会大多数由政府职能部门筹办或挂靠在政府职能部门名下。

杨炳霖认为，这种管理体制直接导致部分地方政府有意通过设立行业协会养人完成项目经费支出，或直接将购买服务经费转给下属协会。对此，刘俊海建议，行业协会商会既要依法治理，又要完善主要负责人问责机制、稳妥试行外部监事制度。

“鼓励会员治会”，但也要“预防主要负责人‘占山为王、落草为寇’”，更要“适度保持政府作为公益代表者对协会商会的监督力度。在重要的行业协会商会试行委派监事制度，委派监事履行监督和指导职责，督促行业协会商会落实宏观调控政策和行业政策”。

依法综合监管

“政府要尊重与保护协会商会自治自律行为，要为协会商会发展提供良好的行政服务” 

“脱钩不一定都能变好，一脱了事也是不可能。”汪锦军认为，行业协会商会与行政机关脱钩后管理问题至关重要，“全国那么多协会商会，单靠民政部门肯定管不过来。如果行业协会商会脱钩后，政府监管跟不上，购买服务的外包经费给他们，依然会存在腐败问题。”

“行业协会商会不是断线的风筝。”刘俊海对此表示赞同。在他看来，行业协会商会与行政机关既彻底脱钩，也存在密切联系，“政府要尊重与保护协会商会自治自律行为，要为协会商会发展提供良好的行政服务，也有权对行业协会商会行使必要的行政监管权。”

刘俊海称，当前《行业协会商会法》已经列入立法机关立法工作规划，起草工作正在紧锣密鼓的进行之中，未来拟出台的《行业协会商会与行政机关脱钩后综合监管暂行办法》也将详细规定行业协会的内部治理结构监管、资产监管等。

这将“进一步完善政府综合监管体系”。刘俊海表示，《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》提出的“完善政府综合监管体系”一旦落到实处，将“确保行业协会商会‘从摇篮到坟墓’整个生命周期中发生的主要法律关系有法可依，有规可循”。

汪锦军则认为，我国行业协会商会改革思路不清晰，甚至乱象丛生，“全国性行业协会社会大部兼有政府职能，脱钩以后，原有职能到底归哪里？政府还是行业协会？”因此“政府职能配套改革也必须跟上”。

“法律是治国之重器。”在刘俊海看来，建立健全综合监管法律体系，创新行业协会商会管理体制和运行机制，理顺市场、企业与政府之间的相互关系，对优化市场资源配置、助推新常态下的经济转型升级、促进国家治理现代化具有重大现实意义。

“走向市场与过去向政府汇报不一样，会员企业需要效益。”汪锦军表示，行业协会商会与行政机关脱钩后，要明确身份“自己不是市场主体，是社团，是联合会”。因此，既要有服务会员意识，又要有规则意识。

香港港九药房总商会的做法为此提供了样板。2015年8月4日，位于港岛铜锣湾的声望药房因以比市价贵约100倍价格的向游客出售药油，被港九药房总商会终止会籍。在香港，“除会”意味着失去正牌正货承诺。目前，该药房已歇业。

“没有规矩，不成方圆。”刘俊海称，“行业协会商会的良治”需要好制度，“制度在理念与实践之间立于承上启下的地位，上承先进理念，下启具体实践”。在治理制度上，行业协会商会外要以国家的法律法规为准绳，内要“以协会商会章程和自律规章制度为核心”。

杨炳霖表示，行业协会商会脱钩后，政府工作人员不能再担任协会成员，其受政府干预减少，有了更大自主性，但“政府不再养协会，不会造血的协会就面临生存问题”。他预测，改革试点过程中难免会出现一些不规范行为。“绳锯木断，水滴石穿。” 刘俊海表示，只要各级政府、行业协会商会凝聚改革共识，强化担当、责任与法治意识，改革就会砥砺前行。

“改革不能‘一刀切’，但在当前背景下，不搞‘一刀切’又很难执行下去。”汪锦军认为，目前国家确定的行业协会商会与行政机关脱钩只是改革的第一步，后期可能会有回潮。他建议，国家在要求行业协会商会脱钩前进行系统规划，每个协会自己先制定相应脱钩方案。然后，国家组织统一调研，做出因地制宜、分门别类的改革方案。