林区棚改“后遗症”

    2009年，中央政府推动实施国有林区棚改工程，内蒙古大兴安岭林区最早开展了此项工作。6年多来，该工程几经波折，试图克服资金匮乏、地企矛盾、工程烂尾等种种“疑难杂症”。

大兴安岭棚改工程纪实系列二

一号民生工程

    2009年4月16日下午，一场新闻发布会在国家林业局213会议室举行。当天上午，国家林业局召开了电视电话会议，就全国范围内全面铺开林区棚户区改造作了专题部署。

    “林区职工已经成为现阶段最为突出的弱势群体。”王前进的这席话，立即在网站的滚动直播中被做成了标题。

    王前进的身份是国家林业局计划与资金管理司巡视员，同时兼任国家林业局林区棚改领导小组办公室主任。

    他在会议上称，国有林区长期以来在比较偏僻的环境中生产和生活，基础设施建设欠账比较多，形成了一种“不城不乡、不工不农”的境地。

　　国家林业局林业工作管理总站副总站长、林区棚改领导小组办公室副主任闫振在发布会上称，“大部分棚户区使用年限超过了35年，已经超过了正常使用寿命。因为林区开发的需要，棚户区建设因陋就简，质量不高，很多就地取材，像泥草房、板加泥、土坯房，据我们调查占到1/3以上。”

    对此，时任国务院总理的温家宝、时任副总理的李克强都多次作出重要指示和批示。

    王前进认为，一个林区就是一个小社会，造成企业的负担很重，职工收入很低。据我们了解，在我们林业职工里低保家庭占到32%。

    就此，国有林区棚户区改造工程，被当作一项“保增长、促内需”的重要举措高调面世。

    据民主与法制社记者了解，就在国家林业局公布启动林区棚改工程之前一年，作为四大国有林区之一的内蒙古大兴安岭林区，便开始了试点工作。

    1952年，内蒙古大兴安岭林管局成立。1995年，按照国务院要求，林区将所有经营职能整合组建了内蒙古森工集团。

    “一套班子，两块牌子。”大兴安岭林管局一名官员说。

    据他介绍，森工集团是“共和国森工长子”，国务院首批确定的试点企业集团之一，同时保留了内蒙古大兴安岭林管局机构和林业行政管理职能，“在册职工20多万人”。  

　　上述官员透露，林区开发建设以来，“边生产边建设，先生产后生活，致使基础设施建设欠账严重，大量的林业职工到死都生活在这样的危旧棚户房里。”（本报已刊发报道《最后的大兴安岭林区棚户》）

    据了解，林区棚改的另一个背景是随着国家“天然林资源保护工程”的推进，大兴安岭林管局计划将林区的居民迁出，扩大森林腹地无人区面积。

    国家林业局发布会结束后，森工集团便将林区棚改列为“一号民生工程”。

新房分配难题

　　“当时林场里许多人还不敢相信。直到有一天，有人进了家门进行入户调查。我记得那时候天气刚刚热起来，进来的人说是林管局的，然后登记我们的信息。”大兴安岭林管局林区职工廖晓荣回忆说。

　　据公开资料显示，2009年底，内蒙古森工集团林区棚改一期工程竣工，21378户居民分到了新房。到2014年时，大兴安岭林管局撤销了林场30个，共有近３万户生活在森林腹地的居民搬出了大山。

　　为了保障林区棚改工作平稳运行，2010年11月4日，国家林业局、住房城乡建设部、国家发改委、国土部联合印发《国有林区棚户区改造工程项目管理办法》（以下简称《办法》）。

　　《办法》中明确定义了“国有林区棚户区”的范畴：是指国有森工林业局、国有营林局局址和林场中破旧平房集中连片、泥草房、危房面积超过50%，基础设施不齐全、道路狭窄、治安消防隐患大、环境卫生脏乱差，低收入家庭户数较多的居民点。

　　根据《办法》规定，新建住房基本户型建筑面积为50平方米，各地户型“可根据本地实际情况适度调整”。

　　棚户区改造所需投资实行政府扶持、企业自筹、职工合理负担相结合。其中，政府扶持包括了中央补助每户1.5万元，省级政府配套不低于每户1万元。

　　“如何保证新房分配的公平，是林管局当时最头疼的地方。现在谈起来都是个敏感话题。”上述林管局官员告诉民主与法制社记者。

　　事实上，《办法》明确了，林区棚改“首先解决山上林场职工的住房困难，优先解决特困群体的住房困难”。

　　但在实际操作中，规则起了“变化”。

　　2011年7月，范佩书领到了第一期棚改新房的钥匙。“我记得当时早上公布的名单上，没有我，于是我就四处找领导问，怎么没有我们家？下午重新公布，我们家就有了。”她说，“可能和我家人的身份有关系，我父亲是林场老职工，二哥在机关工作。”

　　廖晓荣最终没能进入第一期的分房名单，至今仍住在陈旧的“板夹泥”平房里。她为此而耿耿于怀，“信息登记结束后，一年都没有消息。那些有能耐的人早住进新房了，剩下的都是我们这些没钱没关系的。只怪我男人没能耐，争取不来。我们大吵了几架，差点离婚。”

　　森工集团的总部设在牙克石市。当时，类似于“能低价购买到棚改房”的小道消息也在坊间流传。

　　2014年8月，牙克石市公安局破获一起诈骗案，揭出其中冰山一角。

    据犯罪嫌疑人吴某交代：2010年，他来到牙克石市，大肆渲染其母亲系阿龙山林业局原财务主任，与林业局领导是世交，自己能低价购买到阿龙山林业局的棚改楼。他私刻了阿尔山林业局公章，伪造了棚改楼合同。自2010年初至2013年底，他以伪造楼房收款凭证、购房合同等手段诈骗32起，诈骗金额300余万元。

棚改工程“烂尾”

　　2012年，大兴安岭林管局启动“异地棚改”，呼伦贝尔市下辖的海拉尔、牙克石、扎兰屯3个城市成为选址地。

　　随着棚改异地建设项目的深入推进，牙克石市却陷入舆论漩涡。

　　事件涉及当地4235户参加异地棚改的居民，当时他们已经交纳了预付款，许多居民甚至已配合拆除了旧房。但3年后，他们却得知棚改房还有2631户没开工，另外1604户仍未完工。

　　2013年11月，新华社记者对此事进行调查后，在《半月谈》刊发题为《棚改房“烂尾”：当民生善政遭遇领导换届“扯皮”》的报道。

　　媒体舆论监督的火力对准了“地企矛盾”。

　　报道中称，“作为棚改房代建的主体，内蒙古牙克石市擅自更改协议约定规划，换届后新班子又另起炉灶，导致棚改房规模大幅缩水成了‘烂尾工程’，而地企之间相互扯皮又使后续棚改工程一推再推，陷入僵局。”

　　牙克石新班子认为，城市西区以及其他老城区拆迁成本太高，于是另起炉灶推出庞大的规划，将棚改等保障房建设与新型城镇化结合，立足将牙克石市打造成中国寒带山水园林生态城市，于2012年5月启动“兴安新城”。

　　但是这一计划进展缓慢，二期棚改工程遭遇“烂尾”。2015年8月6日，民主与法制社记者在兴安新城看到，这些棚改房仍未封顶验收。

    当时媒体报道后，2013年11月29日，牙克石市委、市政府与森工集团召开专题联席会议。会议重点讨论了牙克石棚改项目涉及的4235户住房分配问题。

    会议文件显示，各方决定“其中1613户已经建设完成，由森工集团组织分房。职工应负担建房费用中的未缴部分，由森工集团先行向市政府垫付4000万元。其余的2622户，按照此前地企双方协议，由牙克石市政府主导建设。”

　　其中2622户中未获得分房的已拆迁户，森工集团从2014年1月1日起，每月提供200元的租房补助。

　　会议中特别提到，地企双方要组成联合包点工作组，深入13家下属林管局的职工家庭“致歉”，并做好安抚工作。

　　同时，会议提出解决问题的两套方案，供职工选择。一是选择牙克石政府在兴安新城建设的棚改房，职工承担的成本由700元每平方米降至300元每平方米，超过50平方米以外的部分按原购房价格执行。二是选择老城区的地块建设的棚改房，成本仍为700元每平方米。

　　呼伦贝尔市政府副秘书长臧著强曾参与林区棚户区改造，他感慨：“林业棚户区异地迁建，难度远远大于原址改造，城市的地价、容量、基础设施配套，都是必须要考虑的因素。”

　　“这4235户是问题的突出点、矛盾的激化点，解决这个问题，可以说是破冰之举。”森工集团一名领导说。

资金“无米下炊”

　　据统计，半个多世纪以来，内蒙古大兴安岭林区留下的“板夹泥”和“一面倾”房屋多达15.2万户。如今，大兴安岭林区还有最后的4.47万户棚户区等待搬迁。

　　大兴安岭林管局称，预计到2017年将完成林区棚户改造工程。

　　但资金缺口巨大。据了解，目前森工集团已投入配套资金11.9亿元。森工集团基建处科长李培林称，按照计划，全面完成棚户区任务，“仅集团配套资金，就需要贷款5.7亿元。”

　　苦于“无米下炊”事实，大兴安岭林区棚改二期、三期工程均进度缓慢。

　　另据新华社《瞭望》报道，内蒙古森工集团与属地政府均“政企分开”，致使棚改在整体推进中存在土地、税费减免、配套设施建设等政企协调难的问题。因此，几年来累计超过2.3万户林区棚改项目遭遇搁置。

　　直到一个“转机”的出现。

　　2014年1月26日下午，习近平总书记冒着严寒，来到地处边陲的内蒙古大兴安岭林区阿尔山林业局看望林业职工群众。

　　在居民郭永财家中，习近平总书记察地窖、摸火墙、看年货、坐炕头，详细了解他们一家的生产生活情况，并叮嘱当地干部要加快棚户区改造，让群众早日住上新房。

　　习近平总书记说：“要加快林区的棚户区改造实施。只要一家一户乃至一个人没有解决基本生活问题，我们就不能安之若素；只要群众对幸福生活的憧憬还没有变成现实，我们就要毫不懈怠团结带领群众一起奋斗。” 

  此后，内蒙古自治区党委书记王君多次深入棚户区改造工程现场，要求各部门要带着对棚户区群众的深厚感情，扎实做好棚户区改造各项工作。

　　一度受阻的异地棚改项目全部开工建设。

　　据《内蒙古日报》2014年4月份的报道，目前工程的国家补助、自治区配套资金已经到位，2014年项目投资计划也将下达，呼伦贝尔市市长张利平和森工集团领导多次赴国家开发银行内蒙古分行协调贷款支持，已初见成效。

矛盾“后遗症”

　　与牙克石棚改项目处处棘手相比，扎兰屯项目部则运行顺畅。

　　据民主与法制社记者了解，2012年森工集团启动筹建展览屯棚改项目后，建立了“政府主导，企业主体”的运作模式。

　　扎兰屯市政府与森工集团共同组建棚改工程领导小组。其中，扎兰屯市由副市长龚飞天负责，森工集团则抽调库都尔林业局党组副书记邓兴安担任项目负责人。

  “我们提出‘地企携手，改善民生’的口号，项目基本没遇到什么难题。市政府为工程开通绿色通道，做好各项服务和保障工作，保证了项目顺利推进。”邓兴安说。

　　据扎兰屯市住建局副局长尚维忠介绍，扎兰屯是一个旅游城市，需要增加城市人口带动消费，市委市政府对于棚改项目落地是非常支持的，“从选址上就能看出来，扎兰屯很重视这个项目，紧挨着新建的市委市政府大楼，地段非常好。”

　　大兴安岭林区棚改工程驶入“快车道”。2015年8月7日，记者在扎兰屯林区棚改项目现场看到，小区工程即将竣工。

　　但在牙克石市，此前矛盾导致的后遗症再次爆发。

　　针对牙克石市4235户的那场会议结束后，不到4个月的时间，森工集团突然将由职工负担部分的成本提高。

　　据记者获取的2014年3月19日森工集团下发的文件显示，牙克石兴安新城50平方米内房子职工需承担1350元每平方米的价格。

　　对比此前会议提出的方案，职工需要承担的成本每平方米提高了1000余元。短时间内出现如此悬殊的变化，令这些收入低下的职工家庭猝不及防。

　　“最后一批大多是最困难的低收入群体，也是最渴望能尽快住进棚改新房的人。价格突然调高，我们哪里交得起，心情很绝望！”职工代表郑丽莉说。

　　于是，上访事件频频发生。

　　“为什么森工集团会突然提高价格？就是急于筹措到更多的资金，弥补窟窿。却引发了恶性循环。”牙克石当地一名知情人士说。

　　2015年4月1日，国家出台“禁伐令”，内蒙古大兴安岭结束了长达63年的采伐历史，林区“独木撑天”的产业格局一朝颠覆。他介绍称，禁伐后大兴安岭林管局下属的企业职工面临着下岗、改制、失业，生活更加困难，而他们还必须交纳更多的房款才能参与棚改，“最终结果是，他们将无力缴纳高额的房款，享受不到棚改的福利。”

　　“这与党中央、国务院当年出台棚改政策的初衷背道而驰。”上述知情人士说。