▲ 第四单元：中国特色社会主义法治道路、法治模式和法治话语权

生态文明建设的法治路径选择

中国法学会环境资源法学研究会副会长 吕忠梅

　　党的十八大和十八届三中、四中全会关于生态文明都作出了非常明确的阐述。今年5月，中共中央专门通过了加强生态文明建设的决定，前几天深改组又通过了关于生态损害终身追责以及党政同责的决定，正在全国人大常委会审议最高人民检察院试点的决定。

　　为什么在生态文明建设方面频繁出招，法治在这当中要发挥什么作用，我用一些简单的图片给大家进行展示。这是当前关于环境污染带来的危害。现在有3大危害，一是十面霾伏，我称之为是心肺之患；二是有水皆污，这是心腹之患，水污染的问题非常严重，甚至在某种程度上来讲比大气的问题还要严重；三是土壤污染问题，导致食品安全，称之为粒粒有毒。中国在社会转型、文明转型的过程当中，如果我们的增长带着毒，带着血，小康社会、中国梦都会是灰蒙蒙的梦，或者说是不太健康的梦。环境污染最大的危害是对人的健康带来更多的危害，现在有很多的数字，癌症发病率、人口出生缺陷率，污染问题最终是要让我们断子绝孙。环境问题已经成为中国的经济问题、社会问题，也成为中国的政治问题。

　　在这种情况下，我们应该怎么办？法治在这方面要有所作为，我讲3个观点。

  一、生态文明建设与法治

　　农业文明时代有法律无法治。法律的起源与文明的出现相伴随，在农业社会时期，世界上出现了最早的法典。这种以农耕生产为社会物质资料来源的社会形态，是森林与人类之间角色的错位产物。人类是生态系统居民，与自然有着亲密的联系，对自然充满敬畏和神秘感。我们要从农业文明转向工业文明，但是工业文明出现了法治，在工业文明里面也有一个非常大的问题，是有法治没有生态。对生态系统的开发是掠夺式的，带来了很多的污染，也带来了很多的问题。过去我们的法律对于这种掠夺式的开发是肯定，甚至是鼓励的，所以带来了很多问题。环境保护、生态文明这些理念的提出，恰恰是对工业文明反思的结果。

　　法治国家建设和生态文明建设是必须同步完成的任务，生态法治在这个意义上来讲有它特殊的，对中国现代化、中国实现小康社会特别的意义。

　 二、生态文明建设的法治课题

　　生态环境立法不仅是环境法的任务，环境保护的源头在于建立明确的自然资源所有权、使用权制度，这显然不是部门法观念下的环境法的任务。

　　生态环境立法始终有两条利益和意志主线，一是社会整体利益和国家意志，二是社会成员的个体利益和当事人意志。我国的生态环境立法一直被定位于权力法或管理法，形成了权力法强大、权利法萎缩的状态。加之部门法理论的惯性，这个问题并未得到解决。就建立自然资源产权制度而言，重点在于处理好民法与环境法的沟通与协调关系。《民法典》的制定，是一个极好的机遇。

　　我归结这条路应该是两个方面，一个是对传统的法律进行立法，要把公法纳入到传统的私法领域。二是进行专门的环境立法，主要完成的任务是要用公权力限制私权利。

　　生态文明保护是不是建立一个机构就可以了？现在的问题是什么？中国的环境保护、环境治理问题有两个方面，一个是中央权力和地方权力之间经常会出现中央批评地方；另外一个问题，各部门之间权力分割，就是“九龙治水”，中国的环保问题永远解决不了。在这样的情况下，我们就是要建立一种多元共治的法律体制，在这个里面，要实现的是生态环境保护的综合决策，共同致力，有这么几个方面。

　　一个方面对生态环境损坏党政同责，加大各级政府、党委在这方面的责任；二是各个部门之间要各司其职；三是企业要承担社会责任；四是广泛的发动群众，只有这样才能形成共同治理的体制。

　　现在矛盾的冲突特别多，其实在这里面我们存在着问题。靠诉讼，司法的大门刚刚打开，而我们的诉讼替代机制在环境领域也是很不发达，很多替代机制都没有建立起来，而社会救济制度也没有建成。如何建立新的诉讼机制，三大诉讼分离缺失的状态如何改变？现在最高法院在全国已经有300多个环境资源审判庭，但是这些审判庭的案子审理很困难，什么原因？法官按照传统的分离的模式来审判案件，很难审得下去，现在调解制度和仲裁对环境案件很少介入，或者是矛盾太激烈，很难解决这些冲突。另外大量的受害人，比如说20年前的污染，老百姓得了疾病，谁来赔偿，企业早就跑掉了，都靠政府来买单吗？在这方面还存在着许多的问题。我们真正的要去把现在社会矛盾和社会冲突解决好，要建立完整的生态救济机制的话，必须是专门诉讼、替代机制、社会救助三管齐下，这样的体制才能建立起来。

　　三、生态文明建设的法治路径

　　我们现在要建立一些最基本的法律制度，这些制度可能很多，我认为有这么几个方面是最重要的。

　　一是立法方面，把个人主义和公共利益之间如何沟通与协调，形成完整的法律保障体制。我们需要生态文明理念指导立、改、废、释。用整体性思维构建生态法体系，目前30多部法律分散在不同的子系统里面，如何建立自己完整的子体系，这是现在法律学研究和法律体系研究里面很重大的问题。

　　二是必须要建立一些提升我们的治理体系和治理能力的制度。在这些方面我列举了这样一些制度，从政府来讲，要把党政终身追责问题法制化。刚刚通过了一个决定，过去说由行政首长承担责任，党委承担不承担责任，市委书记承担不承担责任，党政同责问题必须解决。在这里要建立综合决策、协同执法、联合执法、整合执法的机制。对于社会来讲，必须要通过知情和监督来解决不同主体的社会责任和义务。

　　三是损害救济机制必须建立。希望通过完善我们的法律责任制度，建立诉讼专门化的体制，健全纠纷替代解决机制来使得所有的受害人都能够得到救助得到补偿，使得社会能够形成一个稳定和谐的局面。

中国法治道路：礼法传统的传承与升华

北京大学社会科学部副部长、法治研究中心主任 强世功

    我要跟大家讨论的题目是“中国法治道路：礼法传统的传承与升华”。

    大家都知道，不同的事物会有不同的法，对于一个国家的法律来讲，究竟是不是良法，关键看是不是符合这个国家的政治体制、经济和社会发展水平、历史文化传承以及地理要素等因素。

    中国的法治研究无疑受到了西方法治的影响，但是究竟是将西方的法制模式作为一种普遍的模式来照搬照抄，还是立足于中国的实际，扎根中国大地，走中国的法制道路呢？

    四中全会的决定进一步明确提出，中国特色社会主义法治要从中国实际出发，符合党的领导和人民当家作主的政治体制；要从中国国情出发，符合社会主义市场经济的客观要求；要从中国的历史文化传统出发，坚持依法治国和以德治国相结合。在此基础上，“借鉴国外法治有益经验，但绝不照抄外国法治理念和模式”。这就意味着要扎根中国大地建设法治，开辟中国法治道路，塑造中国法治模式，重建中华法系。

    法治的中国道路：融合三大法律传统。扎根中国大地建设法治，首先就要扎根中国历史和现实中已经形成的三大法律传统。

    其一，中国古代历史上形成的德治与法治、礼治与法治相辅相成的礼法传统。这个传统强调道德教化、风俗习惯对于法治秩序的塑造作用，强调领导集体的道德信念、人格楷模对于法治秩序的推动作用。四中全会决定中特别提出“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”，并提出要“坚持依法治国和以德治国相结合”，无疑是吸收中国古代法律传统中的有益的要素。

    其二，新中国成立后形成的社会主义法律传统，也就是我们所说的政法传统。这个传统强调政治原则高于法律，法律服务于政治目标，强调人民当家作主的主体地位和人民群众积极参与的重要性。四中全会旗帜鲜明地强调党的领导与依法治国的统一，始终强调人民群众在立法、执法、司法和守法各个环节中的积极参与，无疑是在坚持和发扬社会主义政法传统。

　　其三，就是改革开放以来，学习和借鉴西方的现代法治而形成的法治传统。这个传统强调法治保护公民权利、促进公平正义的重要性，强调法律的形式合理性、程序性、公开性和专业性，强调法律规则内在的逻辑性以及法院的独立审判的权威性。四中全会提出“公正是法治的生命线”，并按照法律理性化和程序化的内在逻辑，以司法权的合理配置为目标，提出了一系列司法改革的具体内容，实际上就是对西方法治传统中有益要素的积极吸收。

　　如果和过往的依法治国理念相比，四中全会决定最大的突破点就是将党章所统帅的党规党法党纪等纳入到国家法治建设的总体战略目标中，突出党规党法体系在国家法治体系中的重要性，强调党规和国法并举、党规和国法相统一。这对于中国法治传统的塑造无疑具有历史性的重要意义。它标志着中国法治模式不是国家法一元主义的西方法治模式，而是包括党规、国法和社会习惯法在内的“多元一体的法治共和国”模式。在这个法治共和国中，如何理解党规和国法的关系呢？

    习近平总书记在纪念孔子诞辰2565周年国际学术研讨会的讲话中指出：“当代中国是历史中国的延续和发展，当代中国思想文化也是中国传统思想文化的传承和升华，要认识今天的中国、今天的中国人，就要深入了解中国的文化血脉，准确把握滋养中国人的文化土壤。”这段话虽然说的是思想文化，但也完全适用于理解中国法治。当代中国法治实际上是对中国历史上礼法传统的传承和升华。

    中国几千年历史中形成了一套复杂多样的规则体系来治理国家，实际上就是采取多元一体的法治模式，其中最重要的就是礼和法的二元格局。礼是一套系统的规范和体制，是中国古代士大夫阶层修身教化、治国理政的指南。其中既有“天下为公”和“小康社会”的理想信念，也有君臣父子相处的行为准则，既有祭祀外交的规则，也有婚丧嫁娶的规矩，既强调礼乐教化的意义，也重视刑赏征伐的功能。中国古代的德治实际上是指礼治，德治和礼治互为表里，由此形成了德刑相辅、儒法并用、出礼入法、礼法互补的古代礼法传统。而四中全会强调党规和国法、以德治国和依法治国的有机结合，无疑是对中国古代礼法传统的传承和升华。

    党章及整个党规党法体系就是党的组织和行动的规范，其中既有党的理想信念宗旨，也有党的领导组织体制；既有路线、方针和政策，也有具体的行为规范；既有党内政治生活准则，也有党员日常活动的纪律；既有规范党组织运作的法规，也有规范党员道德修养的规矩。这套庞大复杂的规则体系完全可以看作是现代的礼制。党章以及党规党法所确立的理想信仰、政治准则、行为规范和道德规范等，无疑要高于国家法律的要求。国法是对普通老百姓的底线要求，而党规对党员干部提出了更高的政治和道德要求。党规和国法的关系类似于古代礼和法的关系，二者相辅相成，相互促进。

    因此，四中全会才特别强调治国必先治党，治党务必从严。要实现依法治国，必先实现依法执政。中国共产党，尤其是党的高级领导干部，要成为遵纪守法的先锋模范，在依法治国中起到率先垂范的作用。在这个意义上，我们可以说四中全会正在开辟中国法治的新传统，社会主义政法传统实际上是在古代礼法传统的基础上构建现代的礼法传统。四中全会正是在多元一体法治共和国的格局中，将传统法与现代法、大陆法与普通法融为一体，将中国传统价值与现代法治理念融为一体，为重建现代中华法系奠定了基础。