中国养老院的历史变迁

中国养老院制度经历了改革与发展，至今已有60年历史。从原先的“公办独大”到如今公办、民办共存，乃至“公办民营”，这些反映出了我国养老院制度的历史轨迹。

6月21日，北京市民政局对外表示，北京市第五社会福利院将改造成专门接收失独老人的示范性养老机构，相关部门已对失独老人的界定、收住条件和供养需求等展开调研和座谈，并将于近日出台失独老人接收方案。

就在不久前，广州公共资源交易中心透露，广州市规模最大的公办养老机构“广州市第二老人院”正式动工建设，广州市户籍的“三无”、低收、困难老人将优先入住。

随着人口老龄化速度加快，养老问题日益突出，养老院逐渐成为人们关注的焦点。近年来，养老机构改革也成为民生领域一大热点，但改革方向仍在探索。

正如北京市民政局局长李万钧所言，养老机构改革不是简单的合并，更不是简单的“1+1”，而是实现养老机构资源合理利用和效益最大化。

事实上，中国养老院制度经历了改革与发展，至今已有60年历史。从原先的“公办独大”到如今公办、民办共存，乃至是“公办民营”，这些反映出了我国养老院制度的历史轨迹。

改革公办养老院

中国养老院先从公办开始。这些公办养老院主要由政府提供资金，面向孤寡老人，免费或只收取少量的费用。

从1956年开始的“五保”，到1958年兴建养老院，缺乏劳动能力、生活没有依靠的鳏寡孤独者，开始有了依靠。

自1978年以来，养老院发展进入了新的阶段，全国多数乡镇和城市街道普遍办了养老院。

目前我国已进入快速老龄化阶段。民政部数据显示，我国老年人口将年均增加800万至900万人，到2020年，老年人口将达到2.48亿，较当前增长1个亿。预计到2050 年进入重度老龄化阶段，老年人口将达4.37亿，约占总人口30%。

与此同时，由于我国特殊的生育政策，普通家庭越来越小型化、核心化，已无力承担养老的重担，因此社会养老越来越受到重视，养老院发展必然更受重视。

数据显示，我国当前城乡养老机构发展到4.18万个，养老床位365万张。平均每50个老人拥有不到一张床。

业内人士估计，目前我国养老院的床位缺口数量在300万以上，全国所有养老院的护理人员仅有20余万人，而拿到护理证的只有2万多人，专业护理人员缺口很大。

由于公办养老院具有靠近居住区，医疗、交通等配套设施齐全，收费很低等优势，使得公办养老院慢慢变质走样，找关系、打招呼“插队”入住，成为行业内部心照不宣的“潜规则”。

现在，很多地方存在着公办养老院“一床难求”和排队等床的现象。公办养老院改革势在必行，一些地方也纷纷开始探索改革路径。

今年3月，北京发布了《关于深化公办养老机构管理体制改革的意见》。明确了公办养老院只接收城市“三无”人员和农村“五保户”，低保或低收入家庭中孤寡、失能或者高龄老人，政府“优待”对象，“失独”家庭中70周岁以上或失能老人等四类老人，其他身体健康的老人将不能入住公办养老院。

该意见还提出，公办养老机构优先接收政府兜底的保障对象，到2020年逐步将公办养老机构中专门接收失能老人的护养型床位提高到八成以上。

改革过程中，也会遇到问题。作为全国首批公办养老机构改革试点单位，杭州市第三福利院提出优先保障孤老优抚对象，以及经济困难孤寡、失能、高龄等老年人的需求的同时，其余的床位面向市场，让市场发挥调配作用。 

然而，由于提高了收费标准，虽然开放时有超过4000人冲着“公办”的招牌，报名预约“抢”2000张床位，但最终却只有14%的入住率。

举步维艰的民办养老院

面对日益严重的养老问题，养老院建设显得尤为重要，促进养老机构投资主体的多元化，吸引社会资源，是促使养老院产业化的必然趋势。

然而与公办养老院相比，庞大的民营养老机构却陷入举步维艰的境地。民政部公布的数据显示，全国拥有床位493.8万张，床位空置率近38.4%。一半以上的民办养老机构收入只能持平，40.3%的民办养老机构长年处于亏损状态。

自2000年以来，国家便陆续出台了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》《关于加快发展养老服务业的若干意见》等文件。非盈利性的民办养老院不仅能拿到一次性的建设补贴，还有床位补贴、税收减免、水电优惠等各项政策。

然而，由于老人往往身体虚弱、疾病缠身，养老行业也被冠以高风险行业。数据显示，其中60%以上老年人患有心脑血管、代谢等慢性疾病，3700多万老年人处在失能、半失能状态。

一些养老院基于风险和收益的考虑，往往不愿接收失能、不能自理的老人。而接收这类老人也往往意味着更高的价格。

更高收费的背后存在着更高的风险，一旦老人在养老院内出现什么问题，养老院不仅可能要面对家属漫天要价赔偿，还可能吃上官司。

对此，中国老龄产业研究院执行院长邓春阳认为，民办养老所面临的困局主要来自于支持力度和政策的缺失。目前，民办养老企业依然存在盲目投资的现象，尽管民办养老虽然国家有很多政策，但支持力度和系统性都有待完善。

邓春阳认为：“由于整个系统缺乏模式，尤其是盈利模式，因此很多民办养老都亏损，甚至严重亏损。”

而在中国人民大学老年学研究所所长杜鹏看来，专业人员的缺失也成为发展的瓶颈。低薪资吸引不了专业的照护人员，而提高工资则意味着成本的上升。

在公办养老院一床难求，而民办养老院又举步维艰之时，养老制度改革日益迫切。

“医养结合”新路

2013年，国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》明确指出，积极推进医疗卫生与养老服务相结合，推动医养融合发展，推进“医养结合”。

这实际上是积极应对人口老龄战略的重要举措，也是发展养老服务业和健康服务业的重要任务。 

面对人口老龄化速度加快，养老院如何才能满足社会需求？在公办与民办之外，逐渐探索了一些新的养老模式。

“公办民营”模式就是在国家养老压力日益加大的背景下，将养老事业推向市场化和产业化的一种尝试。

这一设想，试图对现有养老模式整合，增加国家的养老专项投入，更多地让利给私有资本成分，让更多的社会私有资本进入社会养老保障体系，扩大社会养老容量，减轻国家的养老负担，同时提高社会的养老质量。

目前，国内已有山东、江西、云南、湖南、四川、江苏、浙江温州等省市在进行“公办民营”模式试点。该模式已是解决国内养老供需缺失及地方财政支出不足的有效举措之一。

“公建民营”能否破解养老院难题？

以湖北省为例，去年3月湖北在全省27家公办养老机构，开展公建民营和创新服务供给方式等方面的改革探索试点。

改革试点采取“公办民营、养医结合、城乡一体”的运营模式，也就是政府投资建设，企业负责管理，提供专业的养老服务。这一类养老院将医疗面向社会，利润的一部分转到养老中来，以实现“以医养老”的目的。

根据当地试点的企业反馈，作为公建民营养老院的承接企业，在这一模式有了更大的获利空间。对于他们来讲，这一模式最大的利润就是硬件设施的零投入。

与此同时，也出现了一些其他模式的探索。如，甘肃省兰州市城关区，2009年12月率先在全国建成首家由政府主导、市场运作、社会参与的新型养老服务机构。

这种“虚拟养老院”，通过一部热线电话、一个指挥平台、一批加盟企业的有机结合，满足了老年人足不出户，便可在家享受专业化、标准化养老服务的愿望，可以为老年人提供就餐、生活照料、卫生医疗、保健康复、日常陪护、家政便民、家电维修、心理慰藉、法律咨询、娱乐学习、临终关怀十一大类230多项服务。

面对当前的养老局面，南京大学社会学院陈友华教授表示，中国老年服务市场规模大小不仅取决于老年人口规模，更取决于老年人的消费偏好,“消费习俗与消费能力”。

陈友华认为，尽管中国老年人口数量庞大，但由于老年社会保障覆盖面小与保障水平低，多数老年人没有养老金，而是靠家庭与子女或自己养老。因此，当前的养老形势及潜力到底多大，仍有待观察。

陈友华表示，中国社会保障制度建设中，存在政府、市场、社会、家庭与个人的责任边界问题。

因此，他建议：“必须明确政府在保障民生方面负有不可推卸的责任，从而避免政府责任的缺位，但同时要注意这种责任不是无限的，而是有限的，从而避免政府责任的错位与越位。”