争议《旅游法》

    《旅游法》实施一年多来，各方争议不断。专家普遍认为，旅游乱象不可能因为一部法律的出台，就能立竿见影地彻底得到根治，需要建立起民事、行政、刑事责任体系的链接、统一。

    6月1日，震惊全国的“东方之星号游轮长江惨案”又一次将饱受诟病的《旅游法》推到了风口浪尖。

    人们在悲痛、叹惋之余，对低价出游的安全问题又一次表示出了极大的担忧。

    低价到底会不会带来良好的旅游体验？强制购物、景区门票逢“节”必涨、旅游景点走马观花等问题，在《旅游法》刚刚出台之际，人们认为这将成为中国式旅游的历史笑话。

    而如今在旅游法实施一年多以来，这样的笑话仍在继续。

    是法律威慑力不够还是执法力度不严，抑或别有问题，值得深思。 

旅游市场的发展

不仅因《旅游法》

    实际上，在《旅游法》实施一年多以来，这部法律的确给旅游市场带来了诸多利好的变化。

    最明显的是购物团的锐减，记者探访了北京十三陵周围的诸多购物点，目前要么是门前冷落，要么早已关门大吉，这些都是《旅游法》带来的改变。

    中国旅游研究院助理研究员战冬梅告诉记者，由于《旅游法》明确规定了严惩措施，各个旅行社和导游目前都不敢贸然“吃螃蟹”。因此，较之《旅游法》公布之前，目前的旅游行程的安排更为规范、明确，游客自由活动的时间增多，购物环节明显减少。

    “之前的零负团费等低价旅游实质上是一种违反市场经济规律的、扭曲的经营模式。虽然，目前旅游团队价格明显上涨，是因为以前‘暗’的收费现在都明确体现在合同上了，费用变得直观透明，这在很大程度上是旅游市场的理性回归。这些都反映出《旅游法》的实施正在推动着中国旅游发生质的变化。”战冬梅说。

    但是，也有学者有不同的看法。

    中国海南改革发展研究院经济研究所所长匡贤明告诉记者，从目前看来，《旅游法》虽然在一定程度上为旅游行业的发展提供了法律框架，明确了旅游行业的法律边界，尤其是在大家都深恶痛绝的强制购物和强制消费等方面确实带来了改变，但是，这样转变的原因除了法律的规定之外，主要还是源于游客对于旅游诉求的提高。

    匡贤明说：“随着近年来我国经济的发展，游客的素质早已经大大提高。许多游客都是见过世面的，他们当然不会同意旅行社在明显忽悠人的地方乱来，如果这样按照目前交通的便利程度来看，他们完全可以自由行不跟旅行社走。因此，我认为人的理念转变，才是遏制不良旅游现象的主因。”

    “也正因为这样，由于游客依法维权和文明出游意识有所增强，文明出游的理念为越来越多的民众所接受，倒逼着旅行社必须进行改革与转变。但是，从目前的情况来看，确实还有部分低端旅游市场存在着一些旅行社、导游顶风作案的情况，这些问题确实与一些假日协调机构和景区的预警和控制疏导机制尚不健全有关系，尤其是突发事件处置能力还亟待加强。在处理这些问题上，就需要依靠《旅游法》将其权利义务具体化、细则化。”匡贤明说，但是，从目前《旅游法》的实施情况来看，效果还不甚理想。

    具体原因？他认为法律本身规定得还比较宽泛，需要具体的实施细则，将旅游相关主体的法律责任明确化、统一化、集中化，也只有这样才能从源头解决旅游合同不规范、景区随意定价、门票过高、转团引发责任认定、黑导游及“黑心导游”治理等一系列实践难题。

转变监管方式仍需立法保障

　　此外，除了法律本身需要细化之外，旅游监管的方式转变也是一个重要的课题。

　　据战冬梅介绍，《旅游法》实施这一年多来，中国旅游市场的散客数量激增也是官方始料未及的。

　　随着交通通讯等信息传播方式的便利，人们出行游玩越发需要个性化、定制化，这些都会给旅游市场的管理带来极大的挑战。

　　战冬梅告诉记者，在以前的传统旅游时代，一个团只需要一个导游带着几十个人，目前这样的方式越来越少，一对一的服务方式明显增加。

　　那么监管机构如何监管？她认为，在旅游团时代，监管机构只要管好少数旅行社与导游即可，可按照现在的旅游潮流来看，如果还是按照传统的方式去管理，那么监管机构的工作量会大大增加甚至超出负荷，这些问题都将是中国旅游业未来几年的重要课题。

　　例如，近几年来，虽然恶性的旅行团纠纷案件明显在减少，但是，旅游投诉纠纷却大大增加，庐山游客滞留、三亚饭店宰客等现象频频发生，这些都是散客时代给中国旅游带来的新挑战。

　　面对这些问题，监管机构该如何执法，有没有这样的能力执法，都是新《旅游法》时代留给政府的难题。

规范旅游业不能仅凭一部法

　　面对游客的素质提高、散客时代的个性化旅游转变，《旅游法》能不能得到良好的执行、能不能落地，是仅仅停留在纸面上，还是真正地成为悬在旅行从业者头上的达摩克利斯之剑，是当前立法者主要关注的问题。

　　在战冬梅看来，这些问题目前虽然很棘手也亟待解决，但是中国旅游业的前景还是很乐观的。

　　战冬梅告诉记者，我国《立法法》赋予地方立法权之后，这些问题都会在不久的将来得到妥善解决。

　　在战冬梅看来，《旅游法》的真正落地，关键还有赖于基层一线旅游监管部门的作为，《旅游法》应该倒逼出旅游市场监管部门的常态执法机制，形成不敢不作为、不敢乱作为的执法风气，切实履行好监管职责。当然，新法不可能毫无瑕疵，正是通过“黄金周”这种大考，不断出现的新问题，新法才能得以不断完善，建议立法部门适时出台《旅游法》的实施细则，不断完善《旅游法》及其配套法律法规制度。而立法法赋予地方立法权之后，正是给了解决这些问题一个良好的契机。

    “因为，任何一部法律都不可能规定得面面俱到，尤其是中国这样一个大国，每个地方都有每个地方的特殊因素，因地制宜才能更合理地解决问题。”战冬梅说，“《旅游法》只不过是给中国旅游业指出了一个法律框架，而在这个框架背后，还需要各地方根据自身因素合理地完善我国保障机制，这样的方式是合理而且高效的。”

    “此外，我们还要意识到，一部法律不可能解决所有问题，更何况旅游业是如此综合的一个产业。维护游客的权益，需要各方的共同努力，比如政府和企业理念的转变，公共服务保障的完善，相关企业产品及综合服务创新能力的提升，游客的自我约束和素质提升，这些环节的改善对于整个旅游环境和市场的提升，游客权益的维护起到非常重要的作用。当然，《旅游法》的实施正在推动着这些方面发生变化，这些变化也会反过来促使《旅游法》的进一步完善。”

　　此外，要保障旅游行业的健康发展，除了旅游法本身的完善之外，专家学者还建议，其他的法律保障也应该积极跟上。

　　匡贤明说，“要对违法行为做到‘零容忍’，就必须对不法旅行社、导游、商家，以及行政不作为和乱作为的执法部门工作人员给予严惩，切除掉监管者与旅游经营者之间的利益联系。现在中国旅游处在转型升级的特殊时期，无论是管理者、经营者还是服务者，不仅意识要转型，行动也要跟上。这些都需要许多法律配套措施的改革与完善。”

　　匡贤明告诉记者，如果法律实施伊始不能做到“杀一儆百”，那会大大减弱法律的威慑力。其实，在旅游乱象中，很多行为已经违反了《治安管理处罚法》，甚至《刑法》。

　　匡贤明建议，有关部门应该对旅游活动中常见的严重违法犯罪行为进行梳理，明确哪类行为可以适用《治安管理处罚法》《刑法》的哪条规定。

    “旅游乱象不可能因为一部法律的出台，就能立竿见影地彻底得到根治，需要建立起民事、行政、刑事责任体系的链接、统一。” 匡贤明说。