从“信得过景区”看旅游公共管理

    日前公布的“全国旅游价格信得过景区”名单看上去像是表彰，其实要求和规定都是最低限度的，指向性不明确。中国景区的定价权归口物价部门管理，旅游部门只能起到一个行业指导的作用。

　　近年来，国内旅游产业服务质量呈现不均衡分布态势，部分省市旅游景区门票上涨过快过高，旅游景区管理混乱，违法违规问题频发，这些旅游业内的不规范行为严重干扰了我国旅游业的健康有序发展。

　　2015年3月23日，国家旅游局发布消息，将在全国景区系统组织开展“旅游价格信得过景区”创建活动，这个活动关乎百姓出行的切身利益，受到了社会各界的广泛关注。

“信得过景区”遭质疑

　　“全国承诺旅游价格信得过景区”活动针对景区一票制、价格无欺诈、特殊人群优惠、预约优惠、公布价格构成、三年不涨价等社会关注的核心问题，对参与创建景区限定了六条承诺条款。5月25日，国家旅游局向社会正式发布首批“全国承诺旅游价格信得过景区”，有1801家旅游景区上榜。

　　然而，榜单一出，顿时引发了舆论的普遍质疑。

　　包括昆明在内的很多城市和地区的景点没有入选，故宫、少林寺等大量国内外知名旅游景点没有入选。与此同时，一些不收取门票、不存在景区经营行为的免费公园却上了榜；部分在价格方面备受游客和舆论质疑的景区却可以入选；在发布前一个月刚刚被通报批评的景区也赫然陈列在名单之上，甚至有景区存在明显的门票价格违规涨价问题，却依然成为了“信得过景区”。

　　面对这样的结果，国家旅游局及时对社会的质疑进行了解释。

　　国家旅游局规划财务司相关负责人曾这样回应：景区自愿承诺达到六个条件就签署《承诺书》，但能否最终成为“价格信得过”景区，取决于景区能否坚守承诺。

　　该负责人表示，首批1801家“价格信得过”景区也并不代表国家旅游局认可其“已经信得过”，而是催促其成为“信得过”景区，让社会和百姓监督。该负责人说：“参不参与承诺是完全本着景区自愿、公开透明的原则，参与六条承诺的景区经过慎重衡量，愿意接受广大游客的监督，其价格也必然会更值得游客信赖；但没有参与承诺的景区，我们并没有说其价格不规范或价格信不过。”

　　这份名单的出炉旨在推进景区价格接受公众监督，没有评比和排行的意义。名单建立动态调整机制，如果有景区违背“不涨价”的承诺，将立即清除出榜单。

　　针对这份名单的出炉，业内人士的认识也存在分歧。

　　“价格承诺工作对于治理市场秩序，保护旅游者利益具有积极的意义，对旅游景区健康发展非常重要。”北京第二外国语学院旅游管理学院院长厉新建认为，“国家需要健全动态监管机制，充分发挥旅游者和互联网的监督作用，同时以市场的方式，逐渐构建、完善市场价格监督机制。”

　　然而江西财经大学旅游发展研究中心副主任曹国新却没有这么乐观，他表示，“全国旅游价格信得过景区”名单看上去像是表彰，其实要求和规定都是最低限度的，指向性不明确。  

　　也有一些专家指出，预约优惠可能变成团队专享，变成了旅行社的利润，落实不到个体的消费者身上。中国景区的定价权归口物价部门管理，旅游部门只能起到一个行业指导的作用。而且，一些地方政府将景区门票收入当作“印钞机”。

景区信誉公众最具话语权

　　有不愿具名的旅游专家指出，公众对承诺名单的“误读”源于国家旅游局对“信得过名单”的表述，会让人误以为这是一份经过评选的“榜单”，而旅游局也并没有对名单是否进行评选等进行说明，直到公众舆论走向质疑巅峰才出面澄清。

　　再者，尽管承诺名单基于景区自愿原则，但是名单毕竟是由国家旅游局官方发布，会给人以经过评选、审查的印象。

　　事实上，国家旅游局也有必要、有义务对其进行审查。那些以往有明显劣迹、已经让游客“信不过”的景区，即便借这个机会做出了“信得过”承诺，国家旅游局也有必要对其进行一段时间的考察，这样更有利于保证名单的权威性。

　　云南省经过旅游监管部门和媒体多次明察暗访，已经被确定为旅游欺诈的重灾区。

　　如何能够通过旅游管理手段来规范旅游市场？对此，云南省旅游景区协会秘书长张立明认为此次“价格信得过”景区的发布，以及4月初全国44家A级旅游景区被摘牌，都表明国家旅游局正在通过各种手段来引导全国景区行业规范发展，提升景区服务质量，让游客获得更好的旅游体验，提升景区的含金量。

　　张立明认为：“通过赋予游客更多话语权，构建起一个更加合理、科学的评级、评价体系，才能让景区信用评级体系的创建具有公信力，对游客更具参考价值。”

　　中国社会科学院旅游研究中心学术顾问刘德谦通过研究发现，出现景区涨价反映了不少地方政府的懒政、不作为。他认为，地方政府应该进一步贯彻落实《旅游法》的相关法律法规，并且能够建立完善的评价与监管体系。

   “让老百姓发表意见，不要因为自己主管这个景区，当地财政收入靠这个景区，或者以景区对地方经济有什么好处来衡量，而要从老百姓的需求、老百姓的收入和承担能力来考虑景区价格，因为景区是以公共资源作为建设基础的。”刘德谦说。

建立健全旅游公共服务体系

　　在旅游公共管理方面，国家旅游管理部门也开始尝试采取新的方法和新的手段。除了传统的行政审批、监督处罚以外，建立健全旅游公共服务体系也被很多地区积极采用，取得良好效果。《旅游法》第三条规定的“国家发展旅游事业，完善旅游公共服务”也进一步得到了贯彻落实。

　　国家旅游局政研处副处长曾博伟表示，旅游业市场化程度较高，政府的管理一定不能干扰市场规则的运行，一定要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。

　　此外，曾博伟认为，市场经济条件下，政府的重要职能之一就是完善公共服务。对旅游业发展来说，公共服务更为重要。政府从直接管理向强化服务的转变，还需要寓管理于服务当中，彻底转变管理方式。比如，旅游部门本身对企业的管理职能比较弱，因此很早就放弃了对旅游企业的直接干预，但是旅游部门通过星级饭店标准和A级景区标准的管理方式，有力地推动了旅游企业服务水平的提高，也同时体现了自身管理的权威。这种以服务发展为落脚点的管理，也为政府职能的转变，建设服务型政府，为旅游大管理提供了方向

　　国家行政学院公共管理教研部教授李军鹏在研究旅游管理与公共服务关系时发现，当前，加快完善旅游公共服务体系对于适应我国公共服务体系建设与旅游业管理发展新阶段的要求，加强旅游目的地建设，加快旅游强国建设，都具有十分重大的意义。