“行政审批制”改革步入深水区

■ 纵深

    切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。用政府权力的“减法”，换取市场活力的“乘法”。

　　2015年全国两会上，国务院总理李克强在作政府工作报告时的这一承诺和工作部署，让外界看到中国政府推进自身改革、为企业和市场松绑、激发活力所做的努力。

　　媒体曾报道，一个北漂小伙办护照返乡6次，多跑了3000公里；某民营企业为盖一栋办公楼跑了39个部门，盖了200多个章，为时4年，结果也未能动工；某市重点民生工程，8个月盖了133个公章仍然没有完成审批，最近甚至曝出市民出境旅游需要证明“你妈是你妈”的笑话。人们不禁要问，为什么盖章办证那么难？到底是政策设定问题，还是部门协调问题？“证出多门”让人无所适从。

　　中国行政审批制度改革始于上世纪八九十年代。从2001年10月成立行政审批体制改革领导小组算起，至今已经走过近14年时间。作为正确处理“政府与市场关系”的根本性变革，行政审批制度改革在中国也进入“深水区”。

政府自身改革

为企业激发活力

　　“这是削权，是自我革命，会很痛，甚至有割腕的感觉，但这是发展的需要，是人民的愿望。”国务院总理李克强说，“要用壮士断腕的决心，把错装在政府身上的手，换成市场的手。”

　　2015年全国两会期间，国务院总理李克强在作政府工作报告时，提出要继续加大简政放权、放管结合改革力度。切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。用政府权力的“减法”，换取市场活力的“乘法”。这一承诺和工作部署，让外界看到，中国政府推进政府自身改革、为企业和市场松绑、激发活力所做的努力。

　　早前，国务院审改办公布的数据显示，国务院自2001年专门下发通知推进行政审批改革之后的10年间，先后6批取消和调整了2497项行政审批项目，约占原有项目总数的69.3%。

　　2003年颁布的《行政许可法》是改革成果的集大成者，将大量改革的成果通过立法形式固化下来。在2002到2012年的11年间，国务院先后取消和调整了6批行政审批项目，总共取消了2208项行政审批项目，其中涉及质检部门的行政审批项目为112项。

　　事实上，本届中央政府组成以来，简政放权的脚步一刻也没有停歇。2013年3月17日，刚刚就任国务院总理的李克强在两会记者会上首次“亮相”便郑重承诺：本届政府要将国务院各部门现有的1700多项“难啃”的行政审批事项，至少削减三分之一以上。“这是削权，是自我革命，会很痛，甚至有割腕的感觉，但这是发展的需要，是人民的愿望。”李克强当场表态，“要用壮士断腕的决心，把错装在政府身上的手，换成市场的手。”

　　2013年3月18日，国务院召开第一次常务会议，主题就是研究加快推进政府职能转变。

　　2013年5月13日，李克强总理在国务院机构职能转变动员电视电话会议上，明确指出，本轮政府机构改革的“特点是改革方案把机构改革和职能转变有机结合起来，把职能转变作为核心，把行政审批制度改革作为突破口和抓手”。就在此次会议结束后的两天，国务院对外公布了取消和下放的行政审批项目的目录（国发[2013]19号），让公众明确知道行政审批制度改革的具体内容。从中也不难看出中央政府改革的迫切与坚定，以及释放“改革红利”的抉择。

　　目前，中国经济发展正处在转型期的关键节点上，到底应该以什么方式促使中国经济更健康发展？对此，一位亲历简政放权改革的政府官员分析说，那就是要最大限度地让市场配置资源，这就要求各级政府必须加大简政放权力度，切实处理好政府与市场的关系。另外，十八大以来，中央抓作风建设，加快了依法治国的步伐，而行政审批制度改革的另一指向就是制度反腐，这本身就是建设法治政府、廉洁政府的重要途径。

　　2014年6月的审计署报告显示，截至2013年年底，13个中央部门主管的35个社会组织和61个所属事业单位利用所在部门影响，采取违规收费、未经批准开展评比达标、有偿提供信息等方式取得收入共计29亿多元。

　　李克强指出，有的行业协会，依托主管单位的权力，对企业强制服务，强行收费，如不交钱登记，企业就不能在当地承揽项目。

　　“这些中介乱象，使企业负担不减反增，成为新的市场拦路虎，严重制约市场活力，也为寻租腐败提供了机会。”李克强强调。

　　2014年9月11日，李克强总理赴天津滨海新区行政审批局了解简政放权、行政审批制度改革进展情况，并见证该局将109枚公章永久封存在箱子里。这是本届中央政府大力推行简政放权、取消非行政许可审批改革的重要成果之一。

　　值得注意的是，尽管李克强总理已经提前两年完成了简政放权任务目标，但他在今年两会上仍提出了“有权不可任性”这样鼓舞人心的口号。

行政审批改革

进入艰难深水区

　　行政审批制度改革是“牵一发而动全身”的系统工程，这就需要政府进行一系列的配套改革。

　　今年全国两会，也有不少提案议案直接指出行政审批改革的一系列后续问题。

　　正如习近平总书记所说，中国改革“已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头”。确实如此，行政审批改革也不得不啃“硬骨头”。

　　2015年5月6日的国务院常务会议，确定进一步简政放权、取消非行政许可审批类别，把改革推向纵深。会上，李克强总理一连讲了三个故事，痛斥某些政府办事机构。

　　其中一个故事发生在海南：一位基层优秀工作者参与评选全国劳模时，仅报送材料就需要盖8个章，结果他跑了几天也没盖全，最后还是省领导特批才得到解决。

　　“盖完章他当场就哭了。”总理讲到这儿费解地发问，“老百姓办个事咋就这么难？政府给老百姓办事为啥要设这么多道‘障碍’？”

　　他因此总结道，近两年来，简政放权、放管结合、转变政府职能的改革虽然取得了明显成效，但必须看到，现有成果与人民群众的期盼还有不小距离，需要进一步深化改革。

　　今年3月23日，简政放权两年后，桔子水晶酒店CEO吴海发出一封致总理的公开信，讲述企业经营仍存在的问题，引发公众关注。这封信向外界讲述了一家企业在经营过程中的种种行政遭遇。

　　吴海在公开信中提到一个重要问题，就是行政服务缺乏规范。对此，国家行政学院中国行政体制改革研究会秘书长王满传表示，他去年调研，很多企业都在反映这个问题。有的企业成立审批部门，交给专人去跑。但核心的问题是，交了很多材料能不能批下来，不知道审批的标准是什么。

　　“所以说，行政服务规范化就是行政权力或者行政行为规范化的问题。中共十八届四中全会就说了要压缩自由裁量权。”中国人民大学公共管理学院毛寿龙教授向记者表示，“目前，行政审批制度改革进入了比较艰难的阶段，也就是深水区。行政审批改革关键理念是要减少审批，给老百姓更多的空间，给企业更多的空间，每一项行政审批和许可都应该认真论证，通过社会、专家，以及相关法律、政府讨论等程序。”

　　行政审批制度改革是“牵一发而动全身”的系统工程，这就需要政府进行一系列的配套改革。

    北京师范大学政府管理研究院院长唐任五也表示，中国行政体制改革任务艰巨，要啃的“硬骨头”还有不少。特别是地方政府的审批项目多达1.7万项。因此，转变政府职能，厘清政府与市场边界，打破现有的既得利益藩篱和屏障，减少政府对经济活动的干预，将是行政体制改革中最难啃的“硬骨头”。如果既得利益固化格局得不到矫正，其他改革也很难推进，行政体制改革也很难取得进展。

    在他看来，行政审批改革既需要勇气，又讲求智慧，冲破思想观念的束缚，整体推进和重点突破相结合，配套改革并协调好发展、稳定的关系，最大限度释放改革红利。

    许多学者提到，本届政府推动行政审批制度改革过程中的另一大特点是“依法放权”。特别是2014年7月，国务院公布了《国务院关于修改部分行政法规的决定》，共修改21部行政法规，取消行政审批项目22项，下放审批权7项。通过立法先行或法律的修订，来实现改革的目的，将会使改革措施得到社会更高的认可度。

简政放权要晒权责清单

    简政放权与规范政府的权力和责任有明确的关系，在全面深化改革和全面依法治国的大布局下，依法行政就有一个规范性的问题。

    2014年3月17日，国务院审改办在中国机构编制网正式公开“国务院各部门行政审批事项汇总清单”，涉及国务院60个部门正在实施的行政审批事项共1235项。这是中央政府首次统一集中晒“权力清单”。

　　今年3月，李克强总理作政府工作报告时明确表示，今年再取消和下放一批行政审批事项，全部取消非行政许可审批，建立规范行政审批的管理制度。制定市场准入负面清单，公布省级政府权力清单、责任清单，切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。

　　随后，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。

　　其中，要求地方各级政府对其工作部门经过确认保留的行政职权，除保密事项外，要以清单形式将每项职权的名称、编码、类型、依据、行使主体、流程图和监督方式等，及时在政府网站等载体公布。权力清单公布后，要根据法律法规立改废释情况、机构和职能调整情况等，及时调整权力清单，并向社会公布。

　　在建立权力清单的同时，要按照权责一致的原则，逐一厘清与行政职权相对应的责任事项，建立责任清单，明确责任主体，健全问责机制。

　　目前，广东、四川、安徽、江西、浙江等省市陆续晒出权责清单，规范权力公开透明运行。

　　对此，国家行政学院教授竹立家向民主与法制社记者强调，行政审批改革最简单的办法就是要厘清各级政府各个部门的权力清单，而这种权力清单的核心就是依法行政，各级人大必须对政府权力清单进行审核。换句话说，人大是权力单位，政府是执行单位，政府权力的界定，应该通过人大来审核，只有这样才知道政府哪些权力是合理的，哪些权力是不合理的。

　　“这个权力清单制度，国务院过去一直在推行，这是我们真正做到简政放权的一个基础性工程。这项工程做好以后，那么政府有哪些权力就会很清楚。”他说。

　　有些地方简政放权之后觉得权力下放了，不审批了也没有责任了，竹立家认为，从中央政府的要求来说，不是说不审批就没有责任了，法定职责还是必须的。近两年一些地方在探索“责任清单方面”的创新试点还是不错的。

　　简政放权是一场革命，虽然大部分任务已经落实，但要想真正形成“大众创业、万众创新”的局面，仍有不少工作要做。王满传也表示，这不仅将决定李克强总理为中国打造的新引擎能否发挥更好功效；同时还将决定，新常态下中国经济的换挡升级，能实现到何种程度。