广东主任检察官负责制改革样本

当全国各地检察系统改革风云渐起时，深圳市检察院和佛山顺德区检察院的改革已经走在了全国前列。此前，两地检察院已开始探索推进主任检察官负责制改革，并选任了主任检察官，将该项改革任务全面落地实施。

4月15日上午，广东省检察院召开部署检察官办案责任制改革工作会议，在省内试点检察院全面启动检察官办案责任制改革试点工作。

广东省检察院检察长郑红在会上引用了“牵住办案责任制这个‘牛鼻子’”的经典论述，表示广东省各试点检察院要以检察官办案责任制改革为突破口，推动广东省司法体制改革全面落实。

根据广东司法体制改革部署，试点检察院包括深圳市检察院和全市所有基层检察院，佛山市检察院和顺德区、南海区检察院，汕头市检察院和龙湖区、澄海区检察院，茂名市检察院和茂南区、高州市检察院。

目前，广东省检察院已经制定出台了《试点检察院主任检察官选任办法》，15日的工作会议则是对此项改革在所有试点检察院进行再部署、再推进。

深圳市检察院和佛山顺德区检察院此前已探索推进此项改革，并选任了主任检察官。

民主与法制社记者在两地检察院深入采访后得知，两地的改革走在全国前列。

当全国各地检察改革风云渐起时，深圳已率先突破，将改革任务全面落地实施。深圳市检察院选择了难度和力度最大，同时阻力最大的改革模式——撤并内设业务机构并重新构建，免除全市200多名现有内设业务机构的领导职务，对运行检察权重新配置。

佛山顺德区检察院则先行先试，尝试了“改革中的改革”。该院进行大刀阔斧的调整，将原有的14个内设机构整合为“三局一办”：即公诉局、诉讼监督局、反贪污贿赂渎职侵权局、检察长办公室，按照准事业部制模式运作，实行扁平化管理。

几个月来，已有多个省市检察系统派员前往上述两地调研，深圳市、佛山顺德区检察改革已极具样本效应。

深圳篇

2015年1月，深圳市检察院的各处室纷纷开始拍摄集体合影。检察官们手持“聚如一团火，散似满天星”的标语，留下了最后的“全家福”，深圳检察权运行机制改革正式拉开序幕。

在过去的4个月里，深圳市近千名检察官经历了这场前所未有的大变革。

检察官陈凯球清楚地记得，深圳市检察院曾于1999年、2004年和2009年，三度试图启动检察官职业化改革的车轮。

据他回忆，“当时，我参与草拟改革方案，修改了二十多稿，包括检察人员职位分类管理、实行大部制、以检察官为中心的检察权配置和运行等，市委和上级院都肯定了改革的方向和路径，但最后因为各种因素仍然搁浅。”

2014年6月，深圳市检察院被确定为广东省司法改革首批试点，成为广东省唯一的市区两级院全部参与改革的单位。

深圳市检察院政治部主任邝肖华被广东媒体称为该院改革的具体“操盘手”。他说：“在深圳市委的领导下，检察改革得到了市委组织部、市委政法委、市编办、市人社局、市财委以及省检察院的鼎力支持。这成为推动检察改革的强大动力。”

也正因此，深圳检察机关在改变行政化层级管理、打破“官本位”时，表现得十分果断。

撤“官帽”

2015年1月，深圳市检察院撤销了15个业务部门，各区检察院撤销了10个业务部门，机构数量减少50%以上。全市检察机关业务部门的200多名处、科长就地免职。

目前，全国各地试点单位出台的办案责任制改革方案或草案，绝大多数保留了原机构设置，只是在案件审批流程上进行了精简或调整。

“如果继续保留原有的内设机构，意味着官还有、位还在，很可能最后又回到原点。最终，深圳按照最高人民检察院的指导意见全面撤并内设机构，彻底为检察官办案责任制扫平障碍。”邝肖华说。

事实上，机构整合事关检察权的合理配置与科学运行，是本次检察改革的一个难点。这种调整关系到每个人名利地位的变革——十几年的老处长，突然“庙”没了，位子撤了；新提拔的副处长，位子还没有坐热，转眼又不带“长”了。

新的机关内部架构逐渐定格：深圳市检察院设置了5个业务板块，分别是公诉部、职务犯罪侦查部、诉讼监督部、业务管理部、业务保障部，“部”里只设办案组，实行扁平化管理。

同时，为了保证检察权的有效运作，市检察院设置了专门的事务处，负责所在业务部的行政管理工作，最大限度去除行政事务对检察官精力的羁绊同时。这批人，属于行政岗位，继续按行政级别升迁。

从全国范围来看，这也是一种比较彻底的检察官办案责任制改革模式。

在2014年的国家高级检察官论坛上，最高人民检察院党组成员、副检察长李如林就表示，主任检察官办案责任制是一个制度设计，但是里面的核心，具有核心地位的是检察官。

“主任检察官就是要把最优秀的检察官放到执法办案的第一线。”李如林说。

打破升迁天花板

撤掉官位后，对于一线年轻的检察官来说，升迁的天花板被打破了。

经过选拔，36岁的黄锐意成了一名主任检察官。他2002年从西南政法大学毕业，后又在深圳大学攻读法律硕士。他从事刑事检察工作13年，办理了“史上最大老鼠仓案”、广东江门工行行长林建忠案、20亿村官周伟思案等知名案件，早就崭露头角。

黄锐意告诉民主与法制社记者，与他同年毕业的同事中，已有4被选为主任检察官，其中还包括一名1980年的主任检察官。

按照以往，黄锐意根据行政级别享受相应待遇，行政级别上升后，待遇才能提高。2011年，黄锐意晋升为三级检察官。而现在按照检察官等级领工资后，他的待遇会随着办案业绩和工作年限的累积，自然往上提，将来他完全有机会晋升为高级检察官。

深圳市检察院干部处负责人莫福臣介绍说，深圳检察官的等级晋升要求比全国严格，晋升时间普遍要长1年。“现在则对主任检察官晋升有所倾斜，高级检察官只能从主任检察官中选拔。”

李如林说，要让检察官这个岗位对他们有感召力、吸引力，能够让他们在这个岗位上集中精力、心无旁骛地去做业务工作，他们的一些保障应该跟上。

深圳在全国率先建立了单独的薪酬体系，薪酬只和检察官等级有关，与行政级别完全脱钩。深圳市检察院检察官按照职务序列晋升，一般都能享受到相当于处级公务员的待遇，部分检察官甚至可以享受到相当于局级的待遇；区院一半以上的检察官能达到相当于处级公务员的待遇，相当于局级待遇的职数也有所增加。

以一个二级检察官为例，当薪级达到36级后，虽然没有官位，但会自动享受到处级待遇。即使以后快到退休年龄了，办不了案了，从一线岗位退下来，也可以享受到这个级别的待遇。

此次改革之后，深圳市检察官的工资也开始涨了，普遍一个月高了1500到1600元，高的会多出3000元。

据深圳市检察院提供的材料显示，如今深圳检察官的收入较执法类公务员平均增长15%，而这一增幅还将逐年加大。

主任检察官选拔

如何确保选出优秀人才担任主任检察官？

据民主与法制社记者了解，相比外地试点的主任检察官须“过五关、斩六将”，深圳市检察院的主任检察官面向全体检察员开放，只以工作实绩论英雄。

在这次检察官职业化改革中，深圳全市921名具有检察官资格的人员中，862名继续选择进入了检察官序列，59名检察官根据工作需要或职业规划，自行选择了检察辅助人员或者行政序列。

在选拔主任检察官时，深圳检察院采用转任和选任两种方式选拔主任检察官。

其选拔方法也比较独特，不考试、不演讲、不搞不记名投票。以往的处长、副处长，根据自愿原则，可以自动成为主任检察官，还有37个主任检察官职位，需要通过报名竞争选拔。

黄锐意所在的公诉局中，共有17个主任检察官名额，其中9个由此前处长或副处长转任，8个名额则参加选拔。

据他回忆，选拔过程中，分管的领导，必须根据报名的名额，实行1∶1的比例公开等额推荐提名。“全院就几百号人，谁的素质和能力怎么样，分管领导难道不清楚？推荐谁，不推荐谁，全院人都盯着，谁的心里没有一杆秤？”邝肖华说。

到了投票环节，“由检察长、检委会成员、干部处处长、已转任的主任检察官等人，到箱子摸球，红球的留下来投票，白球的没有投票权，有三分之一拿到红球的人享有投票权”。

此举意味着，彻底隔绝了“拉票”的可能。

“这批检察官在综合素质、业务能力、工作经验以及职位匹配等方面都比较优秀，大家公认是实至名归。”莫福臣说，选任的主任检察官中有研究生学历的占46%，女检察官占37%，最年轻的只有35岁。

权责统一

李如林曾阐述自己对主任检察官制度的理解：“我们要在已有的法律框架下最大限度地给主任检察官权力。这是组织上赋予他的权力，使他可以依法独立思考和判断，把办案和定案有机地结合起来。”

他认为，赋予检察官一定的自主权，这样才能够很好解决我们在过去执法办案当中由行政组织层层审批的问题。这样就减少些中间环节，提高办案效率，同时又增强检察官的责任感。

3月底，深圳市检察院以主任检察官为核心组建了78个办案组，开始按新的权责模式运行。除了公诉部门设立的17个办案组，其中还有案件流程管理组、案件质量评查组、检察委员会办案组等，每组都设置主任检察官。

同时，深圳市检察院在全国率先出台了一份长达5万余字的“权力清单”，将678项检察职权逐项进行分级授权，主任检察官拥有359项职权，其中有34项来自检察长“放权”。

权责统一，主任检察官直接对检察长负责。在现阶段，一起案件，如果主任检察官和承办检察官意见相同，共同担责；主任检察官改变承办检察官的意见，由主任检察官对处理决定负责，承办检察官对事实和证据负责。业务管理部依托信息化手段对办案活动和案件质量进行监督管理。

过去，检察官办案要经过副处长、处长、副检察长层层审批；而现在，经检察长授权，只要主任检察官审查决定，就可批准逮捕犯罪嫌疑人或对被告人提起公诉。

主任检察官付正权坦言：“现在要在法律文书上具名，仅仅看案件审查报告就不行了，必须要阅卷，必要时还要亲自参与提审和开庭。”

在付正权看来，办案责任制不单是解决“审者不定、定者不审”的良药，还是抵制外界和地方干预办案的“挡箭牌”。

“以前有一些案件，存在‘部门协调’，还有领导批示，办案检察官难以抗拒。现在，我会理直气壮地说，这种协调会我们不方便参加了，我要对案件终身负责，大家都要按规矩办。” 付正权说。

“下一步，我们将根据各主任检察官办案组的职责、任务和分工，尽快构建以主任检察官为考核重点的业务考核评价体系，完善内外部监督机制，强化责任追究，将检察官办案责任制改革落到实处。”邝肖华说，“改革的后续工作仍需要继续攻坚克难。”

佛山顺德篇

2013年11月，最高检将顺德区检察院列为办案责任制改革试点单位。2014年2月18日，该院检察官办案责任制改革正式运行。

围绕着建立检察官办案责任制，该院对机构设置、人员管理等进行了大刀阔斧地调整，并结合自身实际工作情况，进行“试点中的试点”，在改革中大胆创新。

顺德区检察院检察长杨炯说：“实行检察官办案责任制解决了许多一直以来困扰检察工作发展的难题，比如案多人少矛盾突出，行政化管理机制不适合司法工作特点，层级审批模式导致‘责任分散、主体不明、责任难追’等，推动各项检察工作发展。” 

对于顺德区检察院的试点改革，广东省检察院检察长郑红在调研时评价，“方向正确，思路清晰，步子稳妥，成效初显”，令人“感动、振奋、启发”。

“捕诉合一”

通过改革，顺德区检察院原有的14个内设机构整合为“三局一办”：即公诉局、诉讼监督局、反贪污贿赂渎职侵权局、检察长办公室，按照准事业部制模式运作，实行扁平化管理。

新设置的各部门具体职能进行了调整，从而优化了检察工作流程。

改革后，公诉局实行“捕诉合一”和“分片包干”的工作模式。诉讼监督局内，集中教育、建议、纠正、查处等监督手段，加强和规范对司法活动的法律监督。反贪污贿赂渎职侵权局实行反贪、反渎合一，侦查、预防合一，实行专业化的工作分工。

据民主与法制社记者了解，改革后，检察权运行机制得到优化，在公诉局最为明显。

据顺德区检察院公诉局副局长杨新芳介绍，公诉局由一名副检察长兼任局长，并配备3名副局长，同时均是主任检察官。其下再设主任检察官6名，检察辅助人员16名。

“捕诉合一”是顺德区检察院的改革创新，即公诉局会将前期引导侦查、批捕、起诉全部交由一个办案组团队负责到底。

“此项改革在学界尚有争议，但实践证明这种模式最适合我们这种案少人多的基层检察院。”顺德区检察院办公室副主任杨军说。 

据统计，改革后，该院公诉案件的平均办理时间从16.8小时下降至12.6小时，公诉积案比例由20.9%下降至16%；在不捕率基本维持变化不大的情况下，捕后存疑不起诉率从2.91%下降至0.23%。

集群式办案

在改革试点中，顺德检察院将检察人员分为检察官、检察辅助人员和司法行政人员，对各类检察人员实施分类管理。其中规定，检察官和检察辅助人员占该院在编在职人员总数的85%，司法行政人员占15%。

经过严密的考试遴选，该院共成立了43个主任检察官办案组。虽然等级有所不同，但办案地位平等。

根据该院实际工作情况，办案组特点鲜明：每个组由一名主任检察官和N名检察辅助人员组成，主任检察官对案件负总责。根据工作性质的不同，N也不同，比如公诉局原则上N≤2，而有侦查权的业务部门如反贪渎局N≥2；同时当有侦查权的业务部门遇到专案、大要案时，实行集群式办案模式，即由副局长指挥、协调多个主任检察官团队联合办案。

“这种集群式办案模式，改变了以往分散零碎的弊端。”杨军说。

改革之后，主任检察官真正主导了执法办案。以公诉局为例，主任检察官对办案中90%的事项均自行作出决定，比改革前提高了约30%。

　　除非不捕不诉等重大事件，否则主任检察官完全可以自己做主。如有一些异议，主任检察官可提交主任检察官联席会议讨论。不过，联席会议提出建议也仅供主任检察官参考。

根据统计，该院联席会议意见与主任检察官意见不一致时，主任检察官采纳多数意见的约占八成，按个人意见办理的约占两成。

“试点中的试点”

在此基础上，顺德区检察院进行了一项特殊尝试，在“试点中试点”。

公诉局两名骨干主任检察官殷黄娟、李梅梅被点将，组成两种“特殊形态”的办案组。

殷黄娟的团队，尝试1+2+1的模式，即一名主任检察官配备两名辅助检察官和一名书记员。根据工作需要，殷黄娟需要对团队所有案件进行了解，其团队的两名辅助检察官也可独立办案，书记员则可以在各办案组内交流使用。

李梅梅的团队，则使用1+1模式，即一名主任检察官配备一名专职的书记员。“我负责对案件进行分析和定性，书记员则按照我的要求，利用案卷扫描仪等技术手段制作文书，就好比医生看病，照方抓药。”李梅梅说。

殷黄娟感觉，担任主任检察官后，“压力更大，责任更重。”李梅梅则认为，“办案的效率大大提升，也能抽出时间来学习和提高自己的业务水平。”

检察长亦是此项改革的受益者。

“改革之后，总的感觉是需要我亲自过问的案件少了，检委会讨论案件的次数也少了。”顺德区检察院检察长杨炯说，“主任检察官责任心大大提升，确保了案件质量和效率明显提升。对于办案质量，我比较放心，因为主任检察官们比我更紧张。”