张红：制定信访法的时机已经成熟

　　5月8日，2014年国家社科基金重大项目(第三批)研究阐释党的十八届四中全会精神专项课题——《社会治理体制创新法制建设研究——以“信访法”立法为重点(14ZDC027)》在中南财经政法大学召开开题论证会。会后，该项目首席专家、中南财经政法大学法学院副院长张红接受了民主与法制社记者的专访。

　　记者：当前社会背景下，推动信访法立法的意义是什么？

　　张红：首先就是为我国创新社会治理体制提供法律保障。“社会治理”概念本身来源于西方，在我国发展还不成熟，学界对这一问题的研究还未上升到法律层面。特别重要的是，社会治理需要制度创新，如果这些制度能够最终成为具体的法律制度，必将大力促进我国治理水平的提高。

　　既然是国家统一制定的法律，那么未来的信访法必然符合宪法、立法法以及其他与之相关法律的合法性和合理性的审查。这样一来，不仅原来的信访制度“人治”化的一面将会减弱乃至去除，向法治化要求逐渐靠拢，而现有的消解、异化信访制度的创新举措也将会被消减。信访存废之争的问题将会统一在信访法的制定中予以调和。

　　记者：这一课题作为国家级重大课题，它在推动信访法立法的过程中将会起到什么作用？

　　张红：这一课题将为我国信访法的制定和出台奠定基础。基于我国信访法律规范体系的现状，要进一步发挥信访制度的作用，解决当前信访制度的困境，需要根据实际需要完善信访制度，其中至关重要的环节就是制定统一的信访法。

　　信访困境的成因在于宪法框架下的信访地位与功能发挥严重错位，因此如何重构信访功能是解决信访困境的关键性问题。通过该课题的研究，对信访制度功能的历史流变进行梳理以及对信访制度设计与功能错位关系予以把握，从而在信访制度改革中为信访功能的重构指明方向。

　　记者：信访法的制定将会解决哪些实际问题？

　　张红：有利于化解信访的制度困境。社会上出现的“信访不信法”现象就是因为没有统一的信访法对信访与司法之间的关系进行准确清晰的厘定，制定统一的信访法可以消除中央和地方在信访方面的差异，为各级信访部门和信访群众提供明确、权威的规范，指引其行为选择，从而化解信访的制度困境。

　　有利于社会矛盾的解决。实践中，作为补充性救济方式的信访救济不仅在解决、疏导矛盾方面的效率奇低，而且令人吊诡的是，化解矛盾效率奇低的信访救济却吸引着大量社会矛盾，群众对信访救济乐此不疲。

　　信访法的制定将使得群众表达利益诉求的渠道更加规范、畅通，信访的从属性矛盾和裂痕性矛盾不至于激化、变质，从而进一步发挥其沟通民意、反馈诉求、化解矛盾、维护稳定等方面的作用。

　　还有利于健全依法维权和化解纠纷机制。信访兼具政治功能和法律功能，将信访纳入法治化轨道，制定统一的信访法，从而保障合理合法诉求依照法律规定的程序得到合理合法的结果。  

　　记者：信访法立法面临哪些难题？

　　张红：目前我国有关信访制度的立法，主要是国务院制定的2005年信访条例和各省、自治区、直辖市，以及有立法权的地级市制定的地方性信访条例。但是信访工作的开展和信访制度运行中的纲领性文件却是《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》，而不是法律法规。

　　信访中的不少重要制度比如领导干部定期接访、机关干部下访、矛盾纠纷排查化解等制度分别是由《关于领导干部定期接待群众来访的意见》等政策性文件予以规定的。在全面推进依法治国的背景下，作为一项国家政制的信访制度应当由法律予以规定，而不应过度依赖于政策。

　　无论是国务院信访条例还是各地方的信访条例，虽然都有对信访的程序进行规定，但是都存在不足。在信访实践中，各级党委、政府及其组成部门、人大、检察院、法院及企事业单位都设有信访部门。这些门类众多的信访部门显然超出了现有法规所能调整的范围。

　　现有信访制度构建不合理，信访工作部门“权轻责重”。在我国，信访工作部门并不是单独序列的国家机构，往往是作为国家机构的内设机构而存在。信访工作部门处理信访事项的权能十分有限，更不能代替国家机关办理相应的社会事务。然而，信访工作部门在实际工作中却被要求承担多方面、多层次的工作内容。

　　记者：当前信访法立法的时机是否成熟？统一制定信访法是否可行？

　　张红：从制定信访法的条件与时机来看，各方面的条件和时机已经成熟，信访法的制定可以纳入全国人大及其常委会的立法规划。

　　第一，信访立法的宪法依据已经论证清楚；第二，中央政策也支持信访立法，依法治国决定明确提出信访法治化；第三，社会各界总体上呈现支持信访立法的趋势；第四，信访立法的目标引导已经明确；第五，既有的有关信访研究的理论成果颇丰；第六，中央和地方在处理信访工作的过程中积累了丰富的经验；第七，涉法涉诉涉信访法治化改革为信访立法探明了方向；第八，我国大陆以外的地区以及国外相似的制度立法为我国信访立法提供了借鉴。

　　信访的制度困境必须通过制定信访法予以化解。基本法律层面的统一信访法的缺失是导致信访制度困境以及实际操作陷入窘境的重要原因之一。

　　中央出台的各种创新性的举措反而异化了信访制度，也是因为中央和地方有关信访的立法不完善，各级政府在无法可依的情形下只能出台各种创举以解决眼前的问题，而这些创举大多只注重局部而缺乏全局观。

　　在中央层面，制定统一的信访法，一方面可以消除中央和地方在信访立法方面的差异，为各级信访工作部门和信访群众提供具有确定性的规范以指引其行为；另一方面，可以通过法律的形式明确信访工作范围和相应的救济，减少因规则不明或缺失所引发的问题。