借鉴德国社会治理经验 加强社会主义法治建设（二）

“二元”格局的警察制度

　　德国警察系统分为联邦警察机构和州警察机构。联邦警察机构负责边境、机场治安等联邦事务；州警察机构负责治安案件、刑事侦查、交通违章处罚等地方事务。两个系统各负其责、互不隶属，在业务工作中相互配合。如果出现矛盾或发生冲突，则通过全国内政部长联席会议解决。

　　联邦警察机构主要有联邦刑事警察局、联邦边防警察局、联邦水上警察局和联邦铁路警察局等，均受联邦内政部领导。州警察机构受州内政部的领导，分为州、市两级，财政由当地政府负担。警种主要包括治安警察、刑事警察、交通警察、警备警察等。有些州还根据需要，设立了水上警察、边防警察、反恐警察等部门。

　　在警力配备上，各州也有较大自主权，根据实际需要自行确定编制。汉堡有170万人口，有9880名警察；而柏林州有350万人口，只有10500名警察。遇到突发事件警力不足时，主要依靠向相邻州借用警力。当然由于各州财政独立，要支付相应费用。

　　德国入警有两种方式：一种是通过职业培训进入警察队伍，这也是较普遍的入警方式。另一种是获得学士、硕士等学位后，申请警察职位，录用后在警校培训1年半，直接成为中、高级警察。德国警察的薪酬取决于公务员等级、工作年限等多种因素。警察可做到高级公务员。

适合本国的制度就是最好的制度

　　德国政治法律制度的形成，有特定的历史、文化背景。与我们交流的德国法官、警察、学者也多次强调，没有最好的政治法律制度，只有最适合本国的政治法律制度。离开了国情土壤谈论一个国家的政治法律制度，就会知其然不知其所以然。

　　第一，适合本国的制度就是最好的制度。从我国看，新中国成立特别是改革开放以来我国法治建设显著进步，充分证明中国特色社会主义理论、道路和制度符合国情，具有强大生命力。在新的起点下全面推进依法治国，有必要充分挖掘、弘扬我国法治建设的优秀传统，系统研究、总结我国法治建设经验，为“三个自信”奠定坚实的文化认同基础。在立足国情、坚定自信的基础上，科学借鉴他山之石，取长补短，发展和完善中国特色社会主义法治。

　　第二，建设法治社会，需要文化培育与制度约束并重。当遵纪守法、诚信守规成为社会文化，形成普遍氛围，法治建设才有坚实土壤。同时，制度完备又对法治文化的形成、弘扬具有激励和约束作用，是法治建设的必要保障。一方面，德国人讲诚信、守规则是举世闻名的。拾得遗失物一定完璧归赵；停车自觉自助交费。投机取巧、不遵守规则，一旦被人发现，会遭到包括亲友在内所有人的鄙夷。另一方面，社会生活各领域的制度非常完备。德国民法规定，返还遗失物，失主应按比例支付拾得人一定报酬，以法律保障善有善报。可见，建设法治社会，一方面，须经长期努力，培育诚信遵纪的社会环境；另一方面，需完善制度规范，使社会生活各领域均有章可循，并加大执法力度，使违法者不仅受到道德谴责，还要付出经济生活的高昂成本，以合力推动公民守法观念的养成。

　　第三，理论与实践相结合的双轨制教育值得借鉴。德国一直以发达的制造业领先全球，特别是在欧盟年轻人失业率高达25%的形势下，“风景这边独好”，失业率不到8%，很大程度上得益于其独特的双轨制教育。在德国，约60%的青少年在初中毕业后，便会与企业签订协议或由学校联系相关企业后，进入职业学校学习。每周一半时间在学校学习基础知识，一半时间在企业进行有针对性的实习，掌握实用技能。毕业后马上就能适应工作需要，成为业务骨干。德国警察培训和司法见习期制度，都体现了双轨制教育的精髓，为高效优质执法司法提供了有力的人才保障。这种理论与实践结合、人才培养与人才使用对接的做法，对我们完善法律人才培养模式、培育符合实践需要的应用型人才具有借鉴意义。

　　第四，提升司法公信力需从严培养、选拔法官、检察官。德国法官、检察官的培养、选拔，是个漫长、艰辛的过程。只有德才兼备、出类拔萃的法律人才，才能过关斩将，最终成为法官、检察官。法官、检察官不仅具有深厚的法律专业素养、丰富的实践经验、高超的社会沟通能力，而且，由于来之不易，职业尊荣感强，自律性高，确保了公正廉洁司法。与之相应，也赢得社会的普遍尊重和认可，地位高、公信力强。近年来民意测评显示，德国公众最信任、喜爱的人就是法官。我们要解决司法公信力不高的问题，必须下决心严格法官、检察官选任标准和程序，并相应提高待遇，使司法队伍成为最优秀法律人才的集合体。

　　第五，建设专业化、高素质的司法队伍，需改革司法人员招录模式，提高薪酬待遇。建设专业化司法队伍，从入口就要遵循职业特点，符合专业要求。转变通过千人一面的公务员考试录用通才的传统做法，由用人单位协商人社部门，研究建立符合岗位需求、实践需要的招录机制，畅通专门人才进入司法队伍的渠道。同时，招得进、留得住优秀人才，必须相应提高司法人员薪酬，使其享有与高素质、高强度相匹配的优厚待遇。可建立单独薪酬制度，也可考虑借鉴德国经验，与公务员薪酬等级对应，从中高级起步，高起点、高等级确定司法人员薪酬。

　　第六，深化司法体制改革需从实际出发，机构设置减少叠床架屋。从德国法院管辖可以看出，德国行政审判权是由行政法院与劳动法院、社会法院、财政法院等共同行使的，可以说德国的行政诉讼并没有真正实行专门法院的专属管辖。接待我们的汉堡行政高等法院院长也介绍，设立专门法院是在19世纪德意志帝国乃至更早的历史时期形成的，沿用至今是出于对历史传统的尊重，并非防止所谓地方干扰。在我国的司法体制改革中，应注意控制改革成本，防止增加不必要的机构和人员编制，避免因管辖权争议增加当事人诉累，浪费司法资源。

　　第七，深化公安改革，需明晰事权，整合资源，将警力配置到最需要的岗位。德国警察制度中值得我们借鉴的做法，核心是“精”和“专”。“精”主要体现在机构、编制精简。“专”体现在聚焦主业、人员专业化。一是根据事权确定机构设置，使事权与财权、编制统一起来。在坚持公安专项编制统一核定、分级管理体制的基础上，将主要承担地方事权的交警等警种编制核定权下放给省级人民政府，并由省级财政全额保障经费，符合我国现行体制，有利于调动地方积极性。二是聚焦主业使用政法专项编制。将户籍、车辆及驾驶证管理等岗位，尽量使用文职雇员，将有限的政法专项编制用于打击预防犯罪、维护社会治安、处理交通违法等重要岗位。三是完善与相关部门的职能对接。对邻里纠纷等琐事，尽可能由街道等有关部门处置，发挥社会治理综合优势。

　　第八，对社会组织要积极引导、加强监管。德国立法、行政等部门与非政府组织之间明松暗紧的联系说明，政府部门与非政府组织之间谁也离不开谁，有效的合作能带来“双赢”。这方面，我国一些地方推行“政社互动”，即基层政府依法梳理权力清单，将社会服务职能剥离，并由政府以购买社会服务的形式支持非政府组织发挥作用，值得研究总结、积极推广。（完）

　　（作者为中央政法委政法研究所副所长）