“无名英雄”进与退

行业协会大多“没有社会人格，只有国家人格”

    行业协会代表企业向政府传达企业诉求，做了很多政府没精力做、单个企业想做又做不到的事情，但却饱受双重管理体制之困，缺乏法律层面的完善保障，成了“无名英雄”。

　　杨景雯至今难忘11年前深圳钟表业的一场“非典”之战。

　　其时，我国钟表业迅猛发展，广东钟表总产量占全球三分之一，让瑞士中低档钟表企业面临生存威胁。

　　2003年3月，担任深圳市钟表行业协会常务副秘书长的杨景雯，牵头深圳各大品牌钟表商前往瑞士参加巴塞尔钟表珠宝展。不料，瑞士政府突然以我国有“SARS”疫情为由，不允许中国内地及香港地区企业参展。

　　这次明显借“非典”疫情打压中国钟表业的事件，引起深圳钟表企业强烈不满，遂在撤展后，通过中国钟表行业协会、商务部等向瑞士提出赔偿损失1000万元人民币。

　　让杨景雯痛心的是，香港很快在瑞士聘请律师向瑞士政府追讨超过10亿港元的损失。深圳钟表企业却因种种牵绊，迟迟不能直接向瑞士方面追讨损失。

　　但8年后，同为深圳行业协会负责人的侯克鹏，却让历史潮头有了大逆转。

肩负职能众多

  “行业协会应该有社会人格，对内能自律、能整合，对外能代表公共利益。”

　　2011年3月19日，深圳市家具行业协会秘书长侯克鹏，在深圳国际家具展上，成功与为兰博基尼跑车设计生产座椅的世界顶级床垫品牌意大利朵礼兰创始人牵手，将其产品引入“中国睡眠市场”。

　　同年6月底7月初，深圳市钟表行业协会独立主办的“中国（深圳）国际钟表珠宝礼品展览会”汇聚日、韩、欧美、港、台等20多个国家和地区500多家企业前往参展。目前，该协会经过多年连续办展，已成为最受国际钟表同业推荐的钟表业专业展览会，被誉为“中国钟表第一展”，中国钟表业的年度盛会与风向标。

　　办展览、代表行业企业提出国际贸易反倾销反补贴和保障措施应诉，这是行业协会肩负的众多使命之一。关注深圳行业协会改革多年的北京师范大学法学院教授刘培峰称，“行业协会，即通常意义上的‘老板协会’，最大的特点在于产业自发组织，并服务于产业”。它面对市场、政府、企业，能够自我约束、互助，代表行业全体企业共同利益，向政府传达企业共同要求，协助政府制定和实施行业发展规划、产业政策、行政法规和有关法律，协调企业之间经营行为，开展质量检验检测，办展览、研究发布行业信息等。”

　　刘培峰认为，深圳家具业、钟表业协会的成功源自于“完全社会化、自助式的管理”。“政府的不介入，任其自生自灭，使得深圳钟表业、家居业、美容美发业等边缘产业得以迅猛发展，行业协会的职能得以有效发挥。”

　　“但政府控制资源较多的行业协会，通常职责主要集中在信息服务、搞培训、办展览上。”刘培峰说，“有的不是为会员服务，而是变成了政府机关的二级单位、几个人的内部协会，或被大企业垄断了”。

　　中国劳动法学研究会副会长、华东政法大学政治学与公共管理学院教授董保华对此表示赞同。他认为，“行业协会应该有社会人格，对内能自律、能整合，对外能代表公共利益。”但目前我国的行业协会大多“没有社会人格，只有国家人格”，代表政府比代表公共利益多。

　　分管社团管理工作的民政部民间组织管理局社团管理一处处长高成运认为，近年来，我国行业协会在制定行规行约、参与市场监管与行业规划、政策法规和国家标准制定、搭建各类服务平台等方面，发挥了令人刮目相看的作用，但国家对其工作缺乏法律层面的完善保障，使其难以有名正言顺的地位，在某种程度上，行业协会成了“无名英雄”。

“英雄”成长之困

　　行业协会竞争不充分，导致“政府认为协会没有发挥领头作用，有的会员入会不情愿，缴纳会费不情愿”。

　　2015年3月18日至20日，亚洲最具规模与影响力的服装专业展会——中国国际服装服饰博览会首次离开北京，移师上海。据媒体公开报道，本届博览会汇聚21个国家及地区的1200多个品牌参展，在原有男装、女装、配套资源、海外展团等8个专业品类展区基础上，新推出“星光天地”“链接未来”“设计力量”“ODM智造”四大特色展区。

　　中国国际服装服饰博览会创办于1993年，作为中国服装协会领衔主办的展会，历经20多年的发展，目前已被誉为中国服装行业的“风向标”“晴雨表”。但在初期也经历了“英雄”之困。

　　服装行业资深人士王先生介绍称，1998年前后，中国服装协会引入了市场化经营后，才使其组织功能及服务体系不断呈现专业化，才有了2011年，时任国务院副总理张德江参观完第十九届中国国际服装服饰博览会后评价称，“中国国际服装服饰博览会的兴旺超过预想，令人印象深刻。”  

　　这是我国行业协会快速成长的一个缩影。据统计，2013年，全国700多家行业协会，全年举办大型展览会、交易会达407个，其中国际排名前三位者达93个，参加国际组织403个，参与国际标准和规则制定202项，代表行业企业提出国际贸易反倾销、反补贴和保障措施应诉、申诉173次，协调行业内外纠纷达2200多次。

　　高成运对此评价称，行业协会在经济社会各个领域的作用令人刮目相看，发生着“脱胎换骨”的变化。它们做了很多政府没精力去做、单个企业想做又做不到的事情，创造的直接和间接经济效益难以估量。

　　但行业协会一直颇受体制管理之困。“由于历史原因，我国的行业协会形成复杂，有的是政府职能转化过程中形成的，有的是由国家部委演变而来，有的是自由职业者自发组成。”

　　刘培峰认为，前两者有一定政府资源，经费主要靠财政拨款及“二政府”职能获取，后者的经费则主要依靠会费、为会员提供增值服务获取。因此，行业协会竞争不充分，导致“政府认为协会没有发挥领头作用，有的会员入会不情愿，缴纳会费不情愿。”

　　浙江大学公共管理学院教授郁建兴认为，这与政府对行业协会实行的双重管理体制有关，“成立行业协会，先要经业务主管部门审查同意，然后才能到民政部门登记注册，而且要遵循‘一业一会’‘一地一会’原则。”

　　这导致行业协会注册前，因找不到业务主管单位而无法登记注册，注册登记后的违法行为不能及时得到查处与惩戒。同时，双重管理体制导致行业协会具有较强的行政依附性，行政部门兼任行业协会领导职务，政会不分，使其成了“二政府”，而不能为会员企业服务。

　　董保华对此表示赞同。他认为行业因承接了部分政府职能，比如职能评定、学术排名、评奖等，“留有很重的体制内痕迹，继续保留了官本位，这就难以为产业、企业很好地服务。”刘培峰认为，因为“社会选择机制尚未建立”。

市场化经营存争议

  “它的出发点，既不应该以政治为目标，也不应该以经济利益为目标。”

　　事实上，我国针对行业协会的改革试点工作早在11年前已开始。就在杨景雯遭遇“非典”困惑的第二年——2004年6月22日，深圳市行业服务署挂牌成立，在不改变现有民政部门和业务主管部门的前提下，通过组建专门的过渡性政府机构来统一负责协调行业协会发展。

　　郁建兴评价称，这既有利于促进行业协会发展及相关政策法规的出台与落实，又便于较好地协调政府各部门之间的利益关系，为自发筹建的行业协会充当业务主管单位。

　　但行业协会依然难以政社分离。正如高成运所言，行业协会至今仍有一个“婆婆”，与政府行政职能的脱钩不到位，使其难有独立法人地位，“二政府”帽子难摘下来。

　　然而，深圳、浙江嘉兴、广东等地对行业协会管理体制模式分别由“三元制”“两元制”“一元制”的改革实践，尤其是广东探索取消业务主管单位的地方经验，有效助推了全国行业协会管理体制变革。

　　2013年3月14日，十二届全国人大一次会议通过《国务院机构改革和职能转变方案》明确提出，要“通过逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”。

　　2013年3月18日，国务院总理李克强在主持召开新一届国务院第一次常务会议中，进一步确定要求“出台规范非许可审批项目设定和实施的具体办法，抓紧制定对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部门直接登记制度的方案”。

　　同时要求，实行民政部门直接登记制度，取消原有的双重审批限制；发改委、民政部等部门进一步提出行业协会商会与行政机关脱钩方案，加大试点；到2015年，“基本完成”行业协会商会与行政机关脱钩等。

　　对此高成运表示，新形势下迫切需要对行业协会重新定位。行业协会虽然是非营利组织，但作为市场经济的产物，应允许其“取财有道”，依法开展经营活动；要加大扶持发展力度，通过加快政府向行业协会转移职能，通过制度保障让行业协会有钱做事、有事可做。

　　董保华则有不同意见。“行业协会不是‘二政府’，也不是‘二企业’，是第三种人格，一定要反‘二元’思维。”“它的出发点，既不应该以政治为目标，也不应该以经济利益为目标，应该以社会利益为导向，独立运作。”

　　“应该允许开展市场经营，但不能影响会员经营活动及同业竞争。”刘培峰以深圳美容美发协会制定行业标准、举办会员培训为例称，行业协会的会员“既需要普遍化的服务，也需要差异化的服务，有差异就应该收费”。

　　高成运还提议，应将行业协会的单项立法工作提上日程，从法律层面赋予行业协会名正言顺的地位，这既是当务之急，也是解决行业协会发展问题的根本之道。

　　刘培峰认为，首先要设立行业协会管理基本法，“没有基本法，一切都是空谈。”“最关键的是要解决行业协会的独立性、有效性，在自主成立、内部治理基础上，严格政府管理，形成社会管理社会。”“比如民办医院的问题，民办医院协会清楚，外人不清楚。”

　　董保华不以为然。他认为加强立法可以，但“如果没有内容、运作机制的改善，大家对第三种人格（社会人格）的认识，一切就不可能改善。就像我们不能迷恋民主一样，我们也不能迷恋法治。”

　　争议归争议，杨景雯及服装行业资深人士王先生均表示，自己所熟悉的行业协会都在变化、发展，“改革终究是好的”。