开辟民主法治与和谐发展新天地

内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗旗委旗政府探索实施的契约化管理模式，经历了试点、全旗推广、全市推广、全区推广和全国交流的过程，接受了时间和现实的考验，取得了良好的社会效益和经济效益。

便民惠民抓根本 改革创新驱动力

——阿鲁科尔沁旗契约化管理综述

在苍茫辽阔的内蒙古高原东部，在巍峨耸立的大兴安岭南麓，有一个14277平方公里的边陲小县。那里草原文化容姿焕发，记录着蒙元文化穿越时空的历史辙迹；那里现代城镇风光无限，凝聚着30万草原儿女建设家乡的壮志豪情；那里民风淳朴、人心思进，百姓生活安居乐业，经济社会稳步发展。这就是美丽和谐的新天山，蓬勃发展中的阿鲁科尔沁旗。

2008年阿旗旗委旗政府探索实施的契约化管理模式，经历了试点、全旗推广、全市推广、全区推广和全国交流的过程，接受了时间和现实的考验，证明了契约化管理模式是在村民自治和市场经济条件下农村社会管理的有效手段和机制创新。顺应时代潮流，符合建设民主法治国家的要求，是新形势下践行社会主义核心价值观和加强精神文明建设的好做法，几年间其强大的生命力在广大农村牧区得以明显显现。

在采访中记者发现，这里靠一纸契约推动农村牧区社会管理创新和经济发展的实例数不胜数。2014年，诸如财务、资产管理等嘎查、村级事务矛盾较2007年相比减少了70%，矛盾纠纷化解率达到98%。涉及村级事务上访量仅占上访总量的10%，而村级事务契约化管理搞得最好的农区，其上访量为零。一组数字反映出阿旗实施契约化管理前后翻天覆地的变化，一纸契约为何有着如此神奇的力量呢？

空口无凭 立字为据

契约化管理来源于群众、根植于生活

阿旗长年干旱少雨，自然条件十分恶劣。前些年，农牧民因自然灾害返贫、大病返贫的人数越来越多。村级干群关系紧张，群众相互串联，聚众上访告状成了家常便饭，从当地群众编的顺口溜可见一斑。“一年翻老账，两年去告状，三年忙竞选，谁当都一样。”仅2006、2007两年时间，阿旗就发生集体上访220件次。其中与农村牧区相关的162件次，症结由两个主要矛盾引起，一个是发展上的矛盾，另一个是管理上的矛盾。根源在于嘎查村级事务管理缺少公开透明，没有法制保障的平台。为了彻底改变这一问题，阿旗旗委、旗政府全面推行了契约化管理新模式。

契约化管理的源头还得从2001年3月说起，罕苏木苏木吉布图嘎查牧民满都拉，针对嘎查连续遭受旱灾，困难户脱贫难的实际，自掏腰包拿出30万元积蓄，购买了1000只绒山羊和大尾羊，分给20个贫困户，采取了“投本还本，增值归自己”的办法，在扶贫合同上庄重地摁下了手印。3年后，30万元扶贫资金全部收回，帮扶的20户全部脱贫，有的还成为嘎查的富裕户。 

2002年，赛罕塔拉苏木查干诺尔嘎查党支部借鉴满都拉的成功经验，组成扶贫协会，与贫困户签订扶贫合同，3年时间实现了整体脱贫致富。其他苏木乡镇和嘎查村也相继借鉴这种模式，都取得了很好的效果。

2008年初，赤峰市委一位领导来阿旗调研，对扶贫协会以扶贫合同进行管理的做法给予肯定，提出将契约化管理引入到嘎查村级事务管理的建议。 

一纸软合同 一份硬担当

契约化管理发扬民主、厉行法治

如何把契约化管理拓展到嘎查村级事务层面？对嘎查村级事务进行契约化管理是否必要、可行？阿旗旗委、旗政府立即组成调研组，深入到苏木乡镇、嘎查村开展专题调研。2008年5月，在广泛调研征求基层意见的基础上，出台了《嘎查村重大事务契约化管理实施意见》，将天山口镇和巴彦花镇作为全旗试点，并通过在每个苏木乡镇抓试点村的方式，对契约化管理进行大胆尝试，2009年在全旗进行推广。契约化管理从最初的民间创造，到有目标的破冰试水，再到科学规范的稳步推进，基层民主法治的创新之花悄然盛开在阿鲁科尔沁的大地上。

契约化管理涉及农村牧区生产生活的方方面面，无论是村级重大事务，还是邻里纠纷、家庭赡养等日常琐事，契约将双方的责权规定得清清楚楚、明明白白。 

谈到契约化管理，天山口镇农民贾振华说：“平时办事有规矩，打起官司有证据，这个东西好啊，你看这些协议都是和村里签的，互相都有个约束，对双方都有利。” 

“二百年的人不会说话，可三百年的纸儿会说话。只要签字画押摁了手印，那就是法，就得照办”。天山口镇北沟村的党支部书记李云江说。

契约化管理绝不仅是一纸契约，它是一种党领导下的村民依法民主自治的具体操作模式，是一个民主议事决策、依法执行落实和监督的过程。操作程序是管理模式有效运转的前提，唯有程序科学严密，才能确保契约化管理的公正、公开，真正起到推动发展、维护稳定的作用。 

阿旗在嘎查村级事务契约化管理上，划分出集体资产管理、经济项目建设、公益事业管理、社会事务管理、基层组织建设五大类内容。坚持合法性、民主性、公开性、书面性和实效性五项原则。历经多年的实践，总结出“四议三提两签一报告”为内容的操作程序。“四议”，就是嘎查村级事务由党组织提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会或村民会议决议。“三提”，就是嘎查村“两委”依据“四议”决策结果提出契约文本，先交由党员提出修改意见、完善契约文本，然后交由村民提出修改意见、确定契约文本。“两签”，就是凡涉及集体资产管理、经济项目建设、公益事业管理、社会事务管理等具体事务，由村委会与村民或其他组织及个人签订契约，涉及基层组织建设、党员设岗定责管理等事项，由党支部与党员或有关组织签订契约。“一报告”，就是对重大事项或需苏木乡镇协调的事务须提前报苏木乡镇党委审核，并在契约签订后上报备案。通过以上程序，体现了党领导下的村民依法民主自治，使嘎查村务真正做到从决策到契约签订、契约履行和实施结果全程公开。 

2008年5月，于家粉房村沐浴在嘎查村级事务契约化管理的春风中，让村民最挠头的调整土地、资金保障、施工质量等难题，凭一纸契约迎刃而解。村委会、建棚户、调地户、镇政府、施工方经过充分协商，按照契约化管理程序签订了《设施农业调地合同》《设施农业建设合同》《村委会与镇政府设施农业项目资金保障合同》，仅用两个月时间，17栋大棚顺利建成。一纸契约，让村民们底气十足。2009年，该村又用同样的方式新建22栋大棚，每栋棚年纯收入达到2万元以上。 

在嘎查村级事务契约化管理这场创新与探索的实践中，阿旗走出了一条不断充实完善、规范发展之路。

提炼升华 建立体系

契约化管理拓展领域、有效延伸

一着妙棋满盘活，阿旗不但把契约化管理运用在嘎查村级事务和项目建设上，还将它延伸到村官选举、基层党建等方方面面。 

阿旗在第7次嘎查村委会换届选举中，针对以往存在的竞选人乱承诺、违法承诺，当选后不兑现承诺、违法兑现承诺等问题，全面实施了“竞职创业承诺”，选前参与竞选者，将自己的承诺事项首先交由本嘎查村党组织把关，然后交由苏木乡镇党委政府审核，正式选举前5天在嘎查村进行公示，选举大会上当众宣读竞职创业承诺书，向村民做出郑重承诺。 

通过将契约化管理方式引入换届选举，不但有效保证了竞选者选前承诺事项合理合法，符合实际，而且给竞选者戴上了“紧箍咒”，保证了承诺事项的依约兑现，有效维护了稳定，推动了发展。新当选的嘎查村委会主任共承诺事项1225件，仅用9个月的时间就完成了523件，占42.7%。 

于家粉房村委会主任魏成在换届选举中承诺要为群众办7件实事，当选后不到一年时间就全部兑现。他告诉记者：“因为当时我向老百姓承诺了，承诺的事不完成，以后的工作就没法开展。” 

把契约化引入对党员的管理是阿旗的又一个创新，村党支部根据本村实际为党员设岗定责，党员自主选择岗位，依岗承诺，签订协议书，党支部依据协议书对党员考核管理。 

双胜镇砖瓦窑村将无职党员王永、张志新任命为退耕地管护员，党支部与两名党员签订了《退耕地管护协议书》，明确双方责任义务和奖惩措施，两人认真履行职责，使全村2200亩退耕地得到有效管护，赢得了群众的信任。 

随着契约化管理的不断深入和完善，阿旗将契约化管理向上延伸到苏木乡镇层面，通过实施乡村事务契约化管理，推动苏木乡镇政府职能实现“三个转变”。一是“倒逼”政府转换角色，变“官员”为“服务员”，变“领导”为“服务”。二是促使苏木乡镇干部转变工作方法，变“行政命令”为“依法行政”“依法办事”。三是促使农村牧区工作大局变“被动”为“主动”，变“事后救火”为“提前预防”，减少矛盾纠纷，促进农村牧区和谐稳定。 

精诚所至 金石为开

契约化管理凝聚人心、推动发展

阿旗的契约化管理模式在探索中不断完善，在完善中不断探索，引起了各级领导的高度重视，也引起了相关媒体和专家学者的广泛关注。

2009年12月4日，全市嘎查村级组织规范化建设现场会在阿旗召开；2010年11月，在“全国第一届基层党建创新典型案例”评选活动中，阿旗嘎查村级事务契约化管理被评为优秀案例，并在人民大会堂参加了颁奖及交流活动；2011年4月8日，内蒙古自治区深化嘎查村务公开和民主管理暨难点村治理工作会议在阿旗召开；2012年3月28日，阿旗参加了民政部在长春召开的“全国村务公开民主管理示范单位”经验交流会议，并做了经验交流。

经济学家周天勇认为：“契约化管理既有法律层面上的强制制约，又有传统文化中诚信守约的道德规范，同时还具有民主决策、民主管理、民主平等的特征，这种治理方式在目前中国广大农村法治建设、民主建设相对滞后的现实情况下，对建设稳定、繁荣、文明的新农村与构建社会主义和谐社会有着重要作用。” 

经过多年的实践检验，乡村契约化治理模式，有效促进了嘎查村级事务依法民主管理，促进了民生问题的解决和经济社会发展，促进了农村牧区社会和谐稳定。这种新的治理模式是一种文化，更是一种力量，这是来自法制的力量，民主的力量，更是阿旗人勇于实践创新、促进和谐稳定、推动科学发展的力量。

依法治旗 和谐发展

“法治阿旗”建设砥砺奋进、铿锵前行

人无信不立，国无法不治。阿旗在契约化管理模式全面铺开并取得显著成效的今天，并没有停滞民主法治建设的步伐。2014年初，又一次提出了“法治阿旗”建设目标，并把这项工作摆上了重要议事日程，伴随着“法治阿旗”建设步伐的加快，法治的阳光渗透到阿旗经济社会发展的方方面面，正以看得见、摸得着、用得上的方式影响着百姓的日常生活。

2014年3月，召开了法治阿旗建设动员会，印发了《关于法治阿旗建设的实施意见》和《法治阿旗建设五年行动计划》。成立了法治阿旗建设领导小组，并先后制定出台了《阿鲁科尔沁旗委重大决策程序规定》《阿鲁科尔沁旗人民政府重大行政决策程序规定》等42项制度。从程序上规范了党委与人大、政府、政协、司法机关以及人民团体的关系，推动了党的执政方式现代化建设，为依法执政提供了健全的制度约束。

2013年阿旗与中国政法大学签署了《府学共建，依法治旗战略合作意向书》，在法治教育与法律服务、干部教育与MPA教育、政府决策与管理委托研究、社会实践等方面达成合作共识。阿旗委托中国政法大学建设了法治阿旗网站，设置法治要闻、依法执政、法治政府、公正司法、法制宣传、法律服务、法律法规等7个子栏目，内容丰富，图文并茂。网站还设置了在线学习系统，为广大干部群众提供了一个更好的学法用法的平台。

在法治阿旗建设步伐的推进中，阿旗十分重视优化行政管理工作。科学利用腾退出的办公用房，加强了行政服务中心建设并健全完善了公共资源交易中心的运行机制，对全旗行政许可和公共服务项目进行了全面清理，实现了依法行政工作的增效提速，营造了风清气正、快捷有序、规范高效的发展环境。

从阿旗巴彦温都尔苏木塔林花游牧点设立的“流动的法律援助站”到扎嘎斯台镇的“周三综合服务队”，再到天山办事处自主研发的“全员人口数字化信息系统”、新民乡的民主议政日、乌兰哈达乡的“十个一”标准示范村创建……从城镇到农村牧区，阿旗积极创新管理方式，采取有效措施，在建设法治政府、维护社会稳定、构建和谐社会中均发挥了积极作用。

法治文艺消夏晚会、公务员法律知识竞赛、法治书画展、法治摄影展、法治文化广场建设、青少年法制教育基地建设等多种形式的法制宣传活动和阵地建设在阿旗城乡开展的轰轰烈烈、有声有色。旗内各家新闻媒体也纷纷开设了“法治阿旗”“法苑风景线”等多个专题专栏，学法知法、依法办事正在慢慢融入人们的生活当中。

便民惠民是法治建设的最终目的，近年来，阿旗着眼于法治惠民、利民，提升民生福祉，将法治阿旗建设与美丽乡村建设相融合，与文明阿旗建设相融合，一手抓法治，一手抓文明，不仅使全民学法、守法、用法的氛围更加浓厚，使民众的法治意识和维权意识得以提高，还培养了民众的诚信意识，促进了文明习惯的养成。

2015年阿旗旗委、旗政府对法治阿旗建设进行了更为详尽的规划和部署，该旗将继续以党的十八届三中、四中全会精神为统领，以“六五”普法依法治理末期验收为契机，以全面深化各项改革，加快法治政府建设为主线，进一步树立宪法的权威意识，提高全民法治素养，提升依法决策、规范执法和法律服务水平，为促进全旗经济社会又好又快发展提供法制保障。切实将依法治国方略贯彻到全旗经济社会发展的方方面面。

党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总目标和重大任务。笔者认为，阿旗无论是从2008年开始实施的契约化管理，还是近年来提出的法治阿旗建设，都是在不折不扣地沿着依法治国的这条光明大道前行。我们相信在四中全会依法治国伟大旗帜的指引下,阿鲁科尔沁旗“民主法治、和谐发展”的道路定会越走越宽。