“大补贴”时代下的涉农腐败

为民争利，还是与民争利？

    我国涉农资金之所以容易被“盘剥”，主要是目前多数涉农项目，从管理、分配到监督等环节，均存在不同程度的问题。

　　春节前，53岁的石家庄Z县农民刘富海，花费210元，请当地畜牧局的办事员吃了一顿饭，他之所以这样做，是为了自家的一头小牛犊。

　　刘富海告诉民主与法制社记者，按照相关政策，农民养殖的母牛生产后，便可领到一些补贴，“我们这里单头牛犊的补贴是1800元。”

　　“可要想拿到这些钱，却没那容易。”刘富海说，当地盛行的潜规则是，首先自己要包车，将畜牧局“领导”接到家中确认登记，然后请他们到饭店吃喝，期间还得送几百元“香烟礼”，最后再包车将“领导们”送回。

　　“实际上，刨去这些花费，补贴到手里就没剩多少钱了。”刘富海无奈地说，可是不按“规矩”办，一分钱补贴也拿不到。

　　与Z县比邻的Y县，虽然在牛犊补贴上比较规范，但在农村危房改造过程中，却存在不少违规之处。

　　依据河北省住建厅、省发改委、财政厅联合下发的通知显示，该省农村危房改造补助对象重点是居住在危房中的农村分散供养五保户、优抚对象家庭(简称优抚户)、低保户、贫困残疾人家庭和其他贫困户。

　　但记者在Y县采访时得知，该县多数危房补助对象变成了“关系户”，“有的是领导亲戚，有的是生意人，反正国家出的钱，给谁不给谁，都是政府说了算。”Y县某镇副镇长如是说。

　　值得注意的是，类似牛犊补贴、危房改造补助等，这些涉农领域出现的乱象，在全国范围内，已成为“现象”，甚至遭中纪委“点名”。

  去年10月份，中央纪委在公布2014年中央巡视组第一轮巡视整改情况和反“四风”有关情况时指出：当前涉农资金已成贪腐高发区，近一年来，全国查处各种涉农补贴问题6000余起，涉及资金20多亿元。

　　日前，民主与法制社记者从最高人民检察院获悉，2014年1月至11月，在全国检察机关立案查办的，发生在群众身边、损害群众利益的贪污贿赂犯罪案件中，“新农村建设、惠农资金管理等涉农领域”居所有案件之首，甚至超过了征地拆迁和保障性住房领域。

　　对此，江西省社科院农村经济研究所副所长尹小健支招称：“当前迫切需要加强对支农资金申报、审核的‘实时跟踪监督’。”

　　“农业、财政等相关部门应该变‘材料审核’‘纸上签字’为进村入户、实地核查，并对项目的落实进行跟踪抽查，改变过去‘一发了之’的工作作风，确保资金真正落在实处。”尹小健说。

涉农补贴成“唐僧肉”

　　溯源我国涉农补贴，2002年是重要起点。这一年，中央设立了农作物良种补贴。紧接着，2004年，中央又设立农机购置补贴和粮食直补，2006年还增加了农资综合补贴。

　　记者调查发现，截至目前，我国已形成了以上述4个补贴为基础，以农业保险保费补贴、农业重点生产环节补贴和农民基本生活保障等为补充的基本制度框架。毫无疑问，这些举措为中国粮食增长、农民增收等起到了关键作用。

　　最新数据统计显示，眼下，中央财政安排的“三农”资金项目约上百项，省一级普遍在100项左右，个别省份甚至多达数百项。

　　还有一个数据特别明显，2004年时中央财政对“三农”投入仅为2626亿元，可当下已超过1万亿。其中仅良种补贴、农机购置补贴、粮食直补和农资综合直补等基础支农补贴，10年间就增长10余倍。

　　但一个显著的问题是，中央在对涉农补贴“激增”的同时，一些借机谋利发“补贴财”的现象也频频发生。

　　“过去涉农的部门被认为是清水衙门，现在看起来却清水不清。”多名检察系统人士承认，随着惠农政策的含金量越来越高，当前涉农资金分配已经成贪腐重灾区，不仅涉案金额越来越大，而且涉案环节多，“窝案”“串案”呈增多之势。

　　民主与法制社记者从安徽省检方获悉，发生在该省涡阳县农委系统的“窝案串案”就极具代表性。该案虽于2012年发案，但直到去年才办理完结。

　　2012年，涡阳县检察院接到群众举报，反映该县农委副主任干部柴某，联合农委其他工作人员在小麦高产攻关项目中大肆收受贿赂，坑农害农。

　　当地检方调查后确认，2006年至2012年，被举报的涉案人员，利用政府对农民每亩10元的财政补贴政策，大肆吸引广大农民参加自行制定的“六统一”活动。

　　所谓“六统一”，是农委为农民统一配肥、统一供种、统一供药等，然后农委在配方肥、种子、农药采购过程中，利用招标、采购、供货、结算等环节，从2亿余元的总交易额中，收取代办费1000余万元，同时暗中大肆收受多家农资企业商业贿赂，进行权钱交易。

　　而这种政府职能单位人员带头“坑农害农”的现象，在广东省也触目惊心。根据广东省检察院提供的信息显示：韶关农业畜牧、发改、财政等部门相关人员伙同养殖户，骗取国家生猪标准化规模养殖项目专项补贴就高达3900多万元。“另外，湛江市7个县区、12名农机部门领导伙同7名不法人员，骗取国家扶持农业发展的农机补贴3300多万元。甚至去年遭受强台风影响的汕尾陆丰市、肇庆怀集县、韶关乐昌市，还发生了镇村干部侵吞救灾款、扶贫款事件”。

　　广东省人民检察院反渎局副局长张健曾在媒体采访时称，为有效遏制涉农职务犯罪蔓延势头，他们将从今年开始，在全省集中开展为期两年的查办与预防涉农领域职务犯罪专项工作。

层层漏洞

　　民主与法制社记者在采访中注意到，我国涉农资金之所以容易出现被“盘剥”，主要是目前多数涉农项目，从管理到分配再到监督等环节，均存在不同程度的问题。

　　“首先是部分干部法制意识淡薄，并且存在侥幸心理。”四川省巴中市某县检察院的L检察官说，“此前，我们在查处一个官员涉农问题犯罪时，他居然说我就是法，法就是我，我是借单位的钱，不是贪污。”

　　其次，“分管涉农资金分配的领导权力过于集中”也被多省检察系统人士认为，是诱发官员腐败的原因之一。

　　记者采访得知，随着新农村建设力度不断加大，国家各项惠民政策不断增多，农村基层组织工作人员，既是涉农事务的管理者，又是经济活动的具体参与人，随之，权力过分集中现象日益凸显。

　　而这种现状就直接导致干部之间分工不清，职责不明，财务公开制度得不到落实，然后，人权、财权、物权和事权集中落在相关负责人手中。

　　L检察官强调：“加之乡、镇一级监督不力，制约机制缺失，乡、镇机关有些干部作风不深入、不扎实，对村级组织、基层干部的监督流于形式。”

　　“具体到涉农项目监管时，多数涉农物资的招标又流于形式。”L检察官还说。为此，记者在采访中也证实，虽然目前不少地方都加大了对涉农项目招投标的监管，可在一些地方的涉农物资采购招投标过程中，仍存在严重的“暗箱操作”行为。

　　四川省一县农能办主任在采购农村沼气设备过程中，违规操作招标，最后获利66余万元；同样在这个县，农技站站长利用操作采购农用物资招投标，受贿14万元。

　　“之所以有这么多问题，就是因为涉农资金的制度不健全或落实不了，管理漏洞很大。”L检察官说，他查看了全国大量涉农资金犯罪案件后，发现了一个共同的问题，“发案单位基本没有建立健全或严格执行财务收支审批和经办制度”。

　　“大多是因为在财务制度上违规操作，涉案人员直接经手财务，对经手的款项进行贪污、挪用；有的涉案人员手握公款，对公款的收支情况长期不交财务，以白条、虚假发票充账、隐瞒收入等手段进行贪污、挪用。”L检察官透露道。

  “行政主管部门对涉农惠民项目资金的管理监督制约机制不健全，缺乏行之有效的管理和监督制约机制。”L检察官坦言，“好多内部的监督部门不敢监督，上级部门的监督又往往流于形式，以致形成部分涉农惠民资金管理干部个人专权，诱发了各种职务犯罪。”

　　除此之外，记者在调查中还发现，涉农补贴被“一女多嫁”的情况也十分突出。“我们那里几年兴建农业项目基地，一个一百多亩的基地，挂着很多牌子，主要是用同一基地申报不同部门的项目，然后要钱。”山东菏泽牡丹区一林业基地老板说。

　　甘肃武威一农民在电话里还告诉记者，当地因为干旱，国家每年会给种树人补贴，但有的人故意种植没有根系的树苗，等验收付款后，便将树苗拔掉，次年继续申报，造成大量的资金浪费和流失。

如何破局？

　　在国务院发展研究中心程国强研究员看来，农业补贴经历了这么久，“到了一个应该调整的关口”。程国强认为，随着形势的变化，现有农业补贴出现了诸多问题，支农资金屡屡被套取说明制度的完善已经刻不容缓，如何在“大补贴”时代加强精细化管理是一道亟待破解的课题。

　　而推动涉农资金“阳光运行”是不少关注此领域专家的建议。“阳光是最好的防腐剂，对涉农资金严审核严监督的同时，要让涉农资金真正落在农民身上，应增强资金发放的透明度，将资金分配、流向、使用效果等都晒出来，使权力运行的每一个环节都暴露在阳光下，接受公众监督。”财政部财政科学研究所副所长白景明称。

　　另外，包括程国强、白景明等在内的多位学者还建议，应加快推进涉农资金发放信息化建设，建立包括农户承包地和种植面积等在内的基础信息数据库，同时加强部门间的信息共享和动态管理，以此准确甄别和确定支农资金的用途。

　　民主与法制社记者采访发现，河南内黄县关于涉农资金管理的经验值得被推崇。在内黄县，使用涉农资金的项目主管单位要到县纪委如实填写“资金使用备案登记表”，该表同其他材料一同入账，县财政局不见副联就按漏登处理，不予拨付资金。

　　然后，项目单位在拨款到达之前，需要把涉农资金名称、来源、数量、补贴对象、项目安排、依据等内容向项目区的群众公示，同时公示投诉电话。农村接到下拨的各项涉农资金，均纳入“三资”代理中心管理，实施网络化管理，涉农资金监管平台与“三资代理中心网络化管理终端”合二为一，由县纪检部门统一监管。

　　还有，为确保涉农数据的安全性，内黄县在全县42个涉农单位布控了以县纪委为管理终端，点对点物理链接的涉农资金监管专用网络。该网络平台将县纪委、县直各涉农部门和各乡镇“三级”之间的数据进行链接。

　　最后，相关涉农单位根据系统固定模块和表格要求，及时将涉农项目名称、项目金额、资金到位时间、发放与拨付金额等内容进行录入并上传至数据库。同时要求涉农单位把各项目工程建设照片在监管平台上进行传送备案，县纪委监管中心通过网络实施监督。

　　“除了‘打铁需要自身硬’外，中央的高层重视也极为重要。”河南省检察院一处级干部说，“只有政策、制度更加严格，才能震慑腐败分子。”

　　今年2月份，最高人民检察院检察长曹建明在河南调研时也强调，要真正把涉农检察工作摆在更加突出的位置来抓。“查办发生在农民群众身边的职务犯罪是涉农检察工作的重要着力点，也是维护农民群众合法权益、维护农村稳定的重要方面”。