深圳：一个城市的立法实践

    深圳，一个拥有特区立法权与地方立法权双重“大权”的城市，在坎坷的探索道路上，成为全国地方立法与改革实践的“排头兵”。

　　“深圳要立法权，要法是假，要权是真！”这句话，让已经年近八旬的张灵汉记了一辈子。

　　1992年的两会前夕，全国人大常委会原副委员长王汉斌带队到深圳做调研，时任深圳市法制局局长的张灵汉汇刚刚汇报到一半，就被省人大的一位负责同志打断了——“假立法，真要权”的质疑振聋发聩，让整个调研会的气氛瞬间紧张了起来。

　　20多年后的今天，当全国人大审议修改《立法法》为两百余个城市赋予地方立法权，却并没有出现当年这么激烈的质疑和反对。

　　深圳，在立法实践上的先行先试，已经为特区立法和地方立法摸索出了一条实践道路，也为中央扩大地方立法权提供了宝贵的经验。

坎坷的立法授权路

　　“深圳的立法权，要了5年。”张灵汉回忆道。

　　1981年11月，全国人大授予广东、福建两省人大立法权。深圳作为改革开放的经济特区，也成立了特区立法工作组。经过几年的研究和实践，1987年起，深圳就开始向中央申请立法权。

　　1987年夏天，在深圳召开的“经济特区立法研讨会”上，张灵汉提出要在特区立法的基础上进行完善配套，建立一整套相对独立的法规体系，借鉴、移植香港和国际经济立法经验，并且要求授权深圳拥有立法权。

　　然而，这个要求一出，便引起了广东省人大和省委一些同志的坚决反对，并批评说“要立法权是违宪”。他们认为，全国人大只授权广东、福建两省立法，深圳要求立法权“是违反国家规定的，不能接受”。

　　1987年底，由张灵汉起草的“要求授权深圳立法权”的文件正式以深圳市委的名义报送给了上级和中央。

　　第七届全国人大二次会议期间，当时担任主持的全国人大常委会常务副委员长彭冲，在了解到上海、广东两个代表团对深圳立法授权议案持非常坚决的反对意见后，就没有将此议案提交大会表决。

　　全国人大常委会委员长会议对深圳要求立法权的议案讨论在程序上进行了变通，也意味着这一议案的讨论范围从全国人大代表层面缩小至全国人大常委层面。

　　当时的人民代表大会只是对“授权全国人大常委会进行讨论通过国务院的议案”作了表决，获得了通过。

　　据张灵汉回忆，经过了建立深圳人大、邀请中央领导到深圳视察调研，前后又有两年的时间。1991年底，深圳再次以书面形式向全国人大汇报，希望通过授予立法权的议案。这一议案被安排在1992年七届三次全国人大第一次常委会讨论，得以通过。

　　历时5年，深圳终于获得了中央授权的立法权，开始了自己独特的立法实践。

特区立法权的先行先试

　　除了1992年全国人大授权深圳的特区立法权，在2000年通过的《立法法》中，深圳作为较大的市同时也享有地方立法权。

　　1993年率先全国制定的股份有限公司条例、有限责任公司条例，到1998年出台全国第一部关于政府采购的地方性法规，到2006年国内首部以改革创新为主题的法规《深圳经济特区改革创新促进条例》，再到今年的《深圳经济特区社会建设促进条例》，华东政法大学教授陈俊说：“在很多方面扮演了全国立法‘实验田’的角色，承担了先行先试的重要历史使命。”

　　谈到深圳的立法权，深圳市人大常委会常委、深圳大学法学院院长黄亚英首先想到的就是深圳通过立法进行的改革创新，还有立法为民带来的便利与规范。

　　黄亚英告诉民主与法制社记者，深圳长期以来一直依靠法制手段实现“国家治理体系现代化”的目标，并通过立法引领和推进改革。

　　诸如土地使用权、股票交易、物业管理等很多制度和政策，现在已经在全国得到推广，而究其根源，都是深圳通过立法创设并进行实践的。 

　　2013年3月1日起实施的《深圳经济特区商事登记若干规定》，是深圳在立法方面的又一次重大尝试，新规实施以后，公司注册资本、注册场所、经营范围等门槛均取消或降低。随后近半年时间内，民间投资创业热情瞬间爆发，深圳新注册的公司数量出现井喷。

　　《深圳经济特区商事登记若干规定》的制定，是黄亚英亲身经历深圳立法实践的一个缩影。他回忆说，商事登记问题最初是由深圳市市场监督局企业注册登记分局提出的。

　　当时，由于群众普遍反映在商事登记的审批过程中，主管部门欠缺规范的管理和简化的程序，给商户带来了很多问题。

　　由黄亚英带队的深圳大学法学院接受了深圳市市场监督局的委托，对“商事登记制度”进行调研和法规的初步起草。深圳大学法学院组织团队，协助市场监督局对问题进行调研，并参与了改革与立法的方案制定。

　　在调研过程中，黄亚英发现了现有商事登记存在的很多不足，也听到了关于改革不同声音的争论。而这，也为他日后在深圳人大常委会讨论这个议案提供了深入全面的了解。

　　“由于商事登记制度改革立法涉及许多传统企业登记制度，在某些领域要进行颠覆性的改革，所以针对改革出现了很多不同观点。”黄亚英说，“过去企业注册登记需要审批、先审批后发执照，而按照立法新规的改革要求，只要符合条件的商户就先发执照，审批程序向后延续。”

　　在新规实施之前，商事登记中有一个不可或缺的步骤，叫作“注册验资”。大小企业都需要将年度会计报表进行审计，这给会计事务所带来了很大利益。而此次改革取消了注册验资和非上市公司的年度审计，触动了会计界、审计领域的利益。黄亚英在深圳人大审议这个议案时，也听到了会计行业提出的很多不同看法。

　　经过了利益的权衡与博弈，最终议案得以通过，普通的商户和公司在注册中开始享受由深圳立法带来的简单与便利。

　　“近年来，在交通法规、器官捐献、助人为乐、文明促进等多个方面，深圳通过市人大立法对政府权力与公民行为进行约束与规范，逐渐打造了一个事事有法可依的现代型法治城市。”黄亚英说。

质量与数量的博弈

　　据统计，截至2014年，深圳共通过法规及有关法规问题的决定404项，制定法规221项，现行有效法规167项，初步形成了与国家法律体系相配套、与国际惯例相接轨、与深圳经济社会发展相适应的法规框架。目前，拥有特区立法权的深圳已成为全国立法最多的城市。

　　然而，深圳立法的质量却遭受到多位专家的质疑，呼吁建立立法质量监督和保障体系以确保立法质量。

　　深圳市法制研究所副所长、研究员王成义认为：“不是有了法，法治就有保障了。法的质量有问题，法治更糟糕。”他谈道，原先的《深圳经济特区公证条例》规定了很多强制公证，深圳市有关部门于2009年11月曾联合发布《关于依法处理非正常上访行为的通知》，这些法律法规受到了很大的非议。

　　深圳于2004年对土地使用权进行了规定：“到期房地产，业主可以延长土地使用年期，但须补缴地价数额为公告基准地价的35%。”

　　对此，也有法学界一些专家提出反对意见：建设用地使用权、房屋所有权是公民依照《宪法》《物权法》所享有的基本权利。任何扩大、减少或限缩公民基本权利或者对公民基本权利附加条件的规范性法律文件的制定，都属于立法权的运用，当交由全国人大制定，国务院和地方人大都无权就此立法。

　　2015年两会期间，全国人大代表、中国社科院法学研究所教授孙宪忠在接受民主与法制社记者采访时表示，一直以来，经济特区行使立法权的问题饱受争议，立法法修正案草案没有对此做出修改，基本上完全沿用了这些制度。

　　孙宪忠谈道，深圳特区在2004年通过特区立法权将非特区的土地所有权收归“国有”的问题出现后，中国社会就此提出了很多批评意见。

　　“在改革开放多年之后，特区立法权如何行使，特区立法和地方立法权之间的关系问题，目前《立法法》还没有建立明确的规则。”孙宪忠说。他同时建议，在《立法法》相关条款中，增加对经济特区立法审查、撤销权的规则。

在创新与排难中探索前行

　　尽管面对很多质疑，但是深圳在立法实践上的探索与创新还是受到了更多人的肯定。

　　全国人大常委、法律委员会副主任委员，中国法学会副会长张鸣起认为，深圳作为改革开放的排头兵，充分发挥了窗口和试验田的作用，在推进科学立法、民主立法等方面创造了多个“第一”，为国家层面的科学立法、民主立法提供了有利的探索。

　　中国法学会宪法学研究会会长、中国人民大学法学院院长韩大元认为，“深圳发展到今天最成功的经验，就是通过法治来凝聚共识，法治成为深圳的社会价值观，塑造了比较健全的法治文化，提升了城市的法治化水平。”

　　“深圳法治的经验就是比较成功地塑造了城市的法治文化。”他期望，“深圳不仅是经济特区，也要成为法治特区，可以率先在人权保护、人文价值建设方面做出探索。”

　　“随着全国更多的城市获得地方立法权，深圳在城市立法方面的独到经验与模式，将会受到更多的借鉴与参考。”黄亚英表示，“深圳将会一如既往地在立法实践的道路上开拓探索，摸索中国城市法治化、现代化治理的有益经验。”

  （本社记者邓益辉对本文亦有贡献）