立法权下放该何去何从

    从地方向中央要权，到中央主动向地方放权，这是我国经济社会发展的必然结果。在地方城市拥有立法权后，关键是要让法律监督机制起到实际的作用，保证法制统一性原则，防止出现地方“恶法”损害公众利益。

　　2015年全国两会，立法法修正案草案正式提交大会审议，其中，关于地方城市立法权下放的内容，无疑是立法法施行15年以来首次修改时最为人们所关注的焦点。

　　立法法修正案草案明确提出，将制定地方性法规的权力下放到“设区的市”。

　　在一片争议声中，可以预见的是，原来只有49个“较大的市”才拥有的制定地方性法规的权力，其规模将一下子扩展到284个“设区的市”。

　　“在学界争论比较大，长期以来，特别是相对于地方性法规这一块，比较令人不满意，这些地方性法规具有重复上位法、没新意、地方特色不明显等普遍现象。”中国人民大学法学院教授朱景文告诉民主与法制社记者。

　　另一方面，滥用立法权、以领导意志立法、地方性法规与上位法出现冲突、立法质量不高等现象也是这轮立法权下放后人们所担心的问题。

　　将地方立法权下放到“设区的市”，考验的更是地方立法机关人员素质以及后期的审查监督机制。

　　朱景文参加了这次立法法修改意见的征求，他表示，“去中心化和集中化是世界各国立法的发展趋势，也是随着我国改革不断深化提出的迫切要求，立法权不能只集中在国务院，也不能只集中在人大。”

　　其实，十八届三中全会、四中全会已经明确提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，依法赋予设区的市地方立法权。

　　从地方向中央要权，到中央主动向地方放权。在吉林大学法学院教授崔卓兰看来，这是我国经济社会发展的必然结果，“地方立法权是逐步扩大的，在中央立法权缩减的同时，地方立法权总体上呈扩张趋势，究其原因在于我们对国家结构形式与分权关系认识的加强、治理方式的民主化和差异性国情下的市场经济。”

　　朱景文也表示，在地方城市拥有立法权后，关键是要让法律监督机制起到实际的作用，保证法制统一性原则，“表面上看是我们扩大了立法权下放的范围，但是，如果没有一套保障性的机制，真的会乱立法、重复性立法，或者和上位法相矛盾的也会大量出现，如果我们的备案审查监督机制不起作用的话，那就麻烦了。”

立法权下放之争

　　“佛山争取地方立法权，很可能在今年上半年就落地。一旦落地，佛山自己制定的第一部立法也将最快在今年上半年出台。”

　　2015年3月11日，在北京参加全国两会的全国人大代表、佛山市委书记刘悦伦在一场会议上表达了他对争取地方城市立法权的期待。

在提出申请“较大的市”12年之后，佛山依然没有依靠行政审批手段争取到这一身份，但这并不影响它获得属于自己的地方立法权。

立法法的修改，让佛山看到了获取地方立法权的曙光。

从2003年佛山提出申请“较大的市”到2015年，此时，拥有制定地方性法规的权力对于佛山来说已经非常迫切，长期以来，立法权的缺失，已经让改革的推进工作步履蹒跚。

据不完全统计，佛山目前承担着国务院及其部委赋予农村综合改革、经济发达镇行政管理体制改革、征地制度改革等重大改革试点任务15项；承担省政府及其厅局赋予的大部制、工商登记制度改革、统筹城乡综合改革等改革探索任务25项，其中许多任务都需要从法律层面予以明确规范。而立法权的缺失，让佛山颇为头疼，走一步看一步的无奈，也让改革推进步履蹒跚。

“像佛山这样的城市没有立法权，放在国外是不可想象的事情，它承担着大量的社会治理和社会发展任务，如果没有立法权对其发展肯定是不利的。”崔卓兰告诉民主与法制社记者。

佛山的情况只是中国城镇化建设过程中的一个缩影。多年来，为了争取成为“较大的市”，从而拥有制定地方性法规的权力，不少城市几乎是每年两会都向国务院提出申请。

而这背后，并不仅仅是立法权，一方面是自身发展的需要，另一方面则是由“较大的市”带来的一系列有形无形的福利政策。

同时，“较大的市”的概念本身就充满争议。“这还是国务院的一种审批手段，衡量标准很模糊，不排除谁跟国务院的关系好就批给谁的情况。”朱景文表示，这让许多地方有很大的意见，1993年后，国务院停止了“较大的市”的审批或许正是出于这方面的考虑。

随着社会经济的不断发展，地方在发展的过程中地方特色愈发明显，差别逐渐扩大，如东部沿海地区和西部，城市和农村，如果按照一个模式或者中央一个原则性的规定全面铺开几乎是不可能的。

“历史经验告诉我们，一刀切往往没有成功的案例，在立法方面必须充分调动地方的积极性，任何一个国家都会面临这个问题。中国作为一个大国，在这种立法趋势下，要具有自己的特色，在地方立法方面更要体现出来。”

朱景文称，在这样的情况下，各地要求拥有地方立法权的呼声自然也水涨船高。

放权与改革

2015年3月9日，全国人大常委会副委员长李建国在作关于中华人民共和国立法法修正案草案的说明中明确指出，实现立法和改革相衔接。

而党的十八届四中全会的决定就提出，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。

改革开放之初，在中国内地流行一种说法，叫作“良性违宪”。由于法律本身具有保守性和滞后性，当时人们出于改革的目的和愿望，经常突破当时的一些制度限制。

“改革本身就是一种变化，也就是说将现有的做法推翻了，树立一种新的做法，一种规则，但是，改革不仅仅是这个，改革的最后需要树立法律的权威。”

朱景文表示，如何为可持续性发展奠定法律基础，才是当下中国需要思考的问题。中国需要将改革开放以来取得的成果固定下来，需要变成可持续性发展的东西，而不仅仅是机会主义，所以，必须有一种法治基础。

十八届四中全会以来，全面推进依法治国，所以现在的改革需要于法有据，立法要适应改革的需要进行及时的“废改立”。

在2015年的全国两会上，记者梳理各方的声音，发现来自地方代表的呼声依然是最高的。

全国人大代表、济南市市长杨鲁豫说：“地方管理的许多难题都可以进入法治轨道，济南市泉水众多，被称为‘泉城’，我们希望在地下水保护方面设立泉水保护法，加强城市管理。许多城市都拥有独特的地方资源和格局特色的传统文化，不可能在国家层面立法保护，放权就赋予了地方依法管理和保护的积极性。”

全国人大代表、陕西荣民集团董事长史贵禄说：“我曾经建议从国家层面加快立法强制推行垃圾分类，现在按照新的立法法，地方就能搞垃圾分类的城市立法了。”

全国人大代表、云南民委主任赵立雄则建议：“立法法修订应该进一步放权，除设区的市外，还应该扩大到所有民族自治州、县（区）。”

其实，地方性法规在宪法法律中也有一个演变的过程，在1954年颁布的宪法里就没有“地方性法规”这个术语，根据当时的规定，各级人大都有权发布决议，其并没有限定是省一级还是较大的市，也就意味着，凡是人民代表大会都有权力发布“决议”。

但是，“决议”本身是否就等于法律法规，也没有明确。直到1982年宪法，才正式取消“决议”这种做法。

其中，1979年的《地方组织法》赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力，1982年和1986年两次修改《地方组织法》，先后赋予省会市和国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定地方性法规草案和地方性法规的权力。

直到如今，49个“较大的市”主要指内地的31省（自治区、直辖市）的27个省会城市，4个经济特区所在的市，以及国务院批准的18个“较大的市”。

此次放权，主要赋予“设区的市”在城市建设与管理、环境保护、历史文化遗迹保护等方面制定地方性法规的立法权。

监督机制的完善

无论是行政立法，还是地方立法，放权已经是一个不可阻挡的趋势，这是现代化国家治理的客观要求，但朱景文所担心的是立法备案审查监督机制在实际运作中得不到执行。

在此之前，全国人大立法权虚置问题就广受诟病。据了解，在现行的法律法规中，在全国人民代表大会上表决通过的仅占到所制定的法律法规的4%。

“而地方的人民代表大会通过的地方性法规则更少，以北京为例，最近的12年里，没有一项地方性法规是在北京市人民代表大会上通过的。”朱景文说。

过去的另外一种情况则是，对立法情况采取的也是事后审查制度，而且备案与否并不影响行政法规、地方性法规生效。

“其实，我国的行政法规、地方性法规都是上级机关批准之后才生效的，但除了民主自治条例外，很难找出一些地方性法规是批准之后才生效的。”朱景文说。

根据宪法，相关部门发现地方所制定的地方性法规和上位法相冲突，经过人大审查后，可以退回去，地方性法规因此就不能生效。

“但是，这套机制从来就没有运行过，我们搞立法法的人，举不出任何一个这方面的案例。”朱景文告诉民主与法制社记者，

记者查阅公开报道也确实没有发现，全国人大否定过行政法规或者地方性法规的报道，而政府否定过政府规章或者地方法规的案例同样鲜见。

“我们很多法律条文都是纸面上的东西，在实际中就从来没有发挥过作用。”朱景文担心，在下放立法权后，由于备案审查机制得不到切实的执行，继而造成损失。

其实，在此之前，全国人大也会对各地备案的法规进行审查，只是查出问题内部处理，并不公开，而在这过程中，真正起作用的是一套非正式的机制。“我们了解到，出现这种情况的时候，审查部门打一个电话，让他们去修改，很少出现正式的文件。”朱景文认为。

而在这次的立法法修正案中，也特别强调了备案审查制度。

但据知情人士透露，全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室只有10人左右，审查工作量巨大。

“我国240多部法律，700多部行政法规，部门规章7000到8000部，地方性法规上万部，在我们非常有限的审查人员的情况下，备案审查工作非常难。”

为此，朱景文向全国人大常委会法制工作委员会提出是否专门制定一部关于宪法监督、法律监督的法律。

“我们现在的监督只是相对全国人大的监督法来讲，实际上是把宪法的东西搬过来了，但是在宪法当中不起作用，在监督法当中也同样不起作用，也就是说怎么把这套机制启动起来，才是最重要的。”

朱景文表示，法治时期必须权力责任法律化，行使权力需要一套监督机制，如果这套监督机制没有透明度，真正想实现法治依然不能奏效。

另一方面，朱景文希望能通过完善立法解释，树立法律权威。

据了解，在我国进行立法解释的，一共就13部法律，其中9部还是香港特区和澳门特区的基本法，剩下的就是刑法，还有大量的法律都没有立法解释。

“长此以往就会导致一种司法解释乱象，我们学理上又叫‘立法机关不解释，司法机关胡解释’。”朱景文说。