拆迁问题应从制度上解决

2014拆迁年度报告发布

从1991年《城市房屋拆迁管理条例》实施至今已经24年，土地房屋征收与拆迁问题依然是社会关注的热点。2月1日，中国城乡建设管理与房地产法研究中心和北京市才良律师事务所发布《2014：中国拆迁年度报告》，报告分析了2014年拆迁中出现的新特点，土地财政仍然是拆迁的主要动力，农村拆迁乱局开始厘清，棚户区改造正在逐步纠正错误。

2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台，带来了规范拆迁领域的机遇。“然而在过去的2014年，大量的拆迁活动绕开了这个条例而行，依法治国的要求与违法拆迁活动并存的现实令人深思。”连续5年撰写报告的北京才良律师事务所主任王才亮向民主与法制社记者表示，“拆迁问题应当从制度上解决。”

土地财政仍然是拆迁主动力

2014年，虽然政府继续强调对房地产业的调控思路，但土地财政的格局依然无法改变。

王才亮分析2014年拆迁主要推动力，“拆房卖地形成的收入仍然是许多地方政府生存的必备条件。另一方面，城镇化的浪潮再起，一些地方，拆迁不再叫‘拆迁’，也不叫‘房屋征收’，而是披上了诸如棚户区改造、城镇化、建设社会主义新农村等‘马甲’，规避《行政许可法》《物权法》《土地管理法》《城市房地产管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规的规范限制。”

从全国范围来看，2014年2月11日，国土资源部发布的2013年国土资源统计数据显示，全国土地出让收入总金额达4.1万亿元，刷新了2011年土地出让金收入3.15万亿元的历史高位。而2014年伊始，土地出让金便在节节走高。

据《证券日报》报道，2014年1月份，京沪杭三地土地出让金收入超过千亿元，仅北京一地，土地出让金收入就超过了2013年同期的7倍。

2015年1月30日，财政部公开了2014年财政收支的数据。据新华网报道，2014年全年财政收支增速8.6%，其中房地产营业税增长4%。

“‘土地财政’在这一年对于各级政府生存仍具有十分重要的依赖性。”王才亮说。

《报告》列出的“2014年度征地拆迁十大典型案例”中，涉及范围包括河北、山东、河南、福建、四川等多个省区。

农村拆迁乱局开始厘清

报告显示，2014年农村征地拆迁出现了拐点，开始厘清乱局。邻近城市的农村尤其是城中村改造旗帜下的拆迁方兴未艾。

《2011：中国拆迁年度报告》曾指出，“在2011年的拆迁纠纷中，城中村改造成为一些城市土地财政的支点，其操作模式因能规避土地和房屋征收法律的监管而成为土地财政的新领域和拆迁新方法”。

在王才亮看来，城中村改造，广州是先行者，其模式曾被各地方学习。广州模式即：以村集体经济组织为主体，在政府主导和开发商的支持下，采用村民（集体经济组织股东）或村民代表少数服从多数的方法决定实施城中村改造和补偿方式及标准，启动拆迁。对于不同意拆迁的少数村民，由集体经济组织作为原告诉至法院，法院按照原告的诉求判决并强制执行。腾出土地交由政府进行虚假的“招、拍、挂”（也有的是启动拆迁程序就进行挂牌)。由于当地政府为投资该拆迁的开发商量身定做了摘牌条件，其他开发商无法参加竞争，而任其以较低价格取得土地使用权。

《城市房地产管理法》《土地管理法》明确规定，所有建设项目依法必须使用国有土地，毋庸置疑的是拍卖给开发商进行房产开发的土地使用权应是国有土地使用权。该报告显示，广州模式的农村集体所有的土地均未经国家批准征收，而是由村集体经济组织在没有任何政府批准文件的情况下与开发商“合作”以城中村改造的名义进行拆迁。

广州的冼村是城中村改造继杨箕村之后的另一个关注点。

王才亮表示，冼村经济联社领导班子重组后，采取了村集体重大事务由全体股东进行投票表决的方式，打破了冼村30多年来由极少数股东代表决定集体一切重大事项的惯例，冼村成功迈出村民自治的重要一步。

棚户区改造正逐步纠错

2014年3月5日，国务院总理李克强代表新一届中央政府向全国人大报告政府工作时指出：“今后一个时期，着重解决好现有‘三个1亿人’问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。” 

王才亮表示，公开的法律法规对于“棚户区和城中村”没有明确界定，而多年来对此界定的具体标准都是以地方文件加以明确。

《物权法》《城乡规划法》《土地管理法》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》都明确规定只有因为公共利益的需要，根据法律规定的权限与程序，才能征收私有房屋。

引入开发商的做法使“棚户区和城中村”改造是否属于公共利益的需要而产生了激烈的争论。

王才亮说，如何在“棚户区和城中村”改造中保护居民的利益，既是“棚户区和城中村”改造的目的，也是顺利完成“棚户区和城中村”改造的必要条件。

目前，一些城市试点进行“居民自主式”改造初见成效。2013年6月，四川开始探索旧城危旧房和棚户区改造新模式，鼓励支持居民自主更新改造。

2014年7月，《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》，国务院要求在一切可以组织群众自行依照规划进行“棚户区和城中村”改造的地方，地方政府都应当积极支持这样的改造模式，提供相应的政策与资金支持。