基层智库建设之困

    颇具“智库”角色的基层政府机关政研室，早已沦落为忙于应付撰写文案的部门，而提供决策意见和建议的功能，也几乎退化殆尽。而基层活跃的“政治家族”影子，更是直接影响“智库”的存在。

　　“智库？我们这里没有。”在谢东看来，县委政研室就是为县委领导起草、撰写各类文稿的部门，与“智库”的距离相差甚远。

　　2011年，谢东研究生毕业后，通过参加河北省公务员考试，进入河北某县县委政研室工作。在该县县委办公室，政研室只是众多科室里一个不起眼的小科室，一共3个人。

　　“我们主要为领导起草讲话稿，以及撰写一些文稿。”谢东坦言，他们的工作就是按照领导的指示，以及提供的思路，完成相关的文本创作工作，从来没有将“为领导层提供决策意见和建议”与他的工作相挂钩。

　　如今，官场正在悄然掀起一股“文风改革”的浪潮，所以，如何让领导的讲话稿更加耐听，更加接地气，才是谢东最紧迫需要思考的事情。

　　“政研室作为党政决策智囊团的角色，从省级政府到县级政府正处在一个渐变弱化的过程，到了县级基本就丧失了‘智库’应有的功能了。”上海复旦大学管理学院教授王近卫告诉民主与法制社记者。

　　王近卫认为，中国自古以来就有“郡县制，天下安”的说法，如今更是如此。县一级是国家重要的行政、经济单元，在党组织结构和国家政权结构处于承上启下的重要位置。因此，在以“顶层设计”推进国家治理能力和治理体系现代化的同时，也应加强“底层设计”。

　　“县级政府机关更应广泛倾听基层意见，完善社会决策参与机制，建立有中国特色的基层政府机关决策咨询专业机构。”王近卫说。

　　那么，当下在县级政权的运作过程中，谁来充当智库的角色？

　　一位在县政府工作的官员认为，“利益集团就是最好的智库，不管是在哪一个社会层面上。”

　　该官员表示，在基层，一些重大的决策，都是相关利益集团或者部门博弈与妥协的结果。

基层“智库”现状

    有的县政研室的刊物，刊发的都是各乡镇、各部门主要领导的空洞之谈，没有一篇是反映现实问题的调研文章。

　　颇具“智库”角色的基层政府机关政研室，早已沦落为忙于应付撰写文案的部门，而提供决策意见和建议的功能，也几乎退化殆尽。

　　谢东所在科室的一项重要任务就是“完成和参与县委下达的重点课题调研工作”，但他发现，工作3年多，仅是县委安排的一些文稿撰写工作就让他们疲于应付，“县级政研室参与调研工作的不多，市级的政研室就会多些。”谢东说。

　　据谢东统计，仅2014年，他就独立起草和撰写各类文稿200多篇，共计60多万字，“这些文稿都是按照领导的指示撰写的。”

　　记者随后通过电话调查的形式，对多省的县级政府调查得知，在我国县级政府机关里，并不是所有的县级政府机关都会设立政研室，而其“撰写材料”等功能一般由县政府办和县委办下面的一些综合科室承担，而记者也没有查找到“县级政府机关必须设立政研室”的相关规定。

　　而据公开资料显示，1985年之前，县级就没有设立政研室，只是在县委办公室设有调研股，直到1988年后，根据工作的需要，一些县委才成立了政研室。

　　“我们政研室是2000年成立的，机构级别为正科级，挂靠县委办公室，为财政全额拨款行政单位，经费、人员均由县委办公室代管。”谢东表示，这个机构也只是徒有虚名，充其量相当于一个股室。

　　记者调查发现，与谢东所在政研室的情况一样的县级政研室不在少数，由于县委政研室的编制均由同级党委代管，统筹使用，一些单位已经分不清到底谁占了政研室的编制，甚至谁是政研室的工作人员也无法分清。

　　据谢东介绍，一些县级政府机关虽然设立政研室，但是基本上没人了，“人员都被其他部门调去使用了。”

　　即使有一些县级政府设立了相对独立的政研室，但长期以来也鲜见调研成果，由于缺乏与调研工作紧密相关的经济类、管理类等方面的专业人才，许多调研工作反而被转到其他科室承担，“这或许是很多县级政府机关不设立调研室的原因。”谢东分析说。

　　这几年，谢东观察到一个现象，有的县政研室的刊物，刊发的都是各乡镇、各部门主要领导的空洞之谈，没有一篇是反映现实问题的调研文章。

一把手是“智库”？

　　“由于县委书记拥有绝对的拍板权，所以，一些县委书记的大脑反而成了下属研究的‘智库’。”一位学者表示。

　　在谢东看来，县委是全县的领导核心，县委书记是核心的核心，是主心骨，所以，县委书记的大脑就好比县级政府机关的大脑。

    “我们县政府办公室是为县长服务的，县委办公室是为书记服务的，县委下达政令，县政府执行政令，所以，都是书记说了算，我们是努力实现领导的意图。”谢东说。

    而媒体也多次报道，在现行体制下，县委书记拥有的权力既齐全又强大，不仅掌管着全县一切资源——决策权、人事权、财政权，甚至涉及公安、检察、法院的司法权——堪称一方“诸侯”。

    “需要做一些重要的规划或者方案的时候，我们都是外包的，然后由‘专家组’来进行评估，最后由书记拍板。”谢东称，这些专家其实也是由政府各部门领导以及有影响力的社会人士组成。

　　据人民网报道称，安徽省定远县原县委书记陈兆丰为了达到敛财的目的，在县委组织部将乡镇换届干部调整方案交给他审阅时，陈把方案扔到一边说：“都是你组织部说了算，还要我这个书记来干什么？”而后，自己拿出已经设定的名单交由组织部去“按程序”考核。

　　而湖南株洲县县委书记龙国华在即将调任时，也突击提拔100多名干部，却没有受到任何质疑。

　　“由于县委书记拥有绝对的拍板权，所以，一些县委书记的大脑反而成了下属研究的‘智库’。”一位学者表示。

　　但复旦大学管理学院教授王近卫并不完全赞同这种说法，他表示，县委书记虽然具有相对集中的权力，也产生过一些腐败的行为，但县委书记不可能无所顾忌地为所欲为。“有人大、纪委，政协以及上级等部门的监督，同时，官场内部也会有利益在互相牵制，不可能都是县委书记一个人说了算。”

　　王近卫表示，要杜绝县级党委一把手演变成“一霸手”，就要实行民主集中制的基本原则，“民主集中制在一定程度上可以说是党委的智库。”

　　“如果把县委书记当成‘智库’来用，那么难免不会出现‘专断专行’‘长官意志’‘拍脑袋’等现象。”王近卫告诉民主与法制社记者，在现有的体制下，基层“智库”建设并不完善的情况下，县委书记越要头脑清醒，越要按照民主集中制原则办事，充分利用集体的智慧，方能作出科学的决策。

“政治家族”影子

　　正如中国传统政治中的“官”和“吏”的关系，在实际运作中，具有深厚当地资源的“吏”，对地方政情的影响，很多时候起着决定性的作用。

　　王近卫通过长期的观察发现，充当县级政府机关“智库”的常常有“政治家族”的影子。

　　“县委书记更多时候只能起到利益平衡的作用，而一些县级政府形成的‘政治家族’和外部利益集团相互之间的勾结，才是影响决策的主要力量。”王近卫说。

　　谢东也表示，在其所供职的县政府里，相当一部分人是“有关系的”。

　　一名政府官员也告诉民主与法制社记者，县一级的人才晋升结构出现固化的现象是最严重的，“已经形成了一个家族关系利益圈，一个固化的社会阶层。”

　　而冯军旗更是用自己的亲身经历，证实了这种说法。2008年，还是北京大学社会系博士生的冯军旗为了完成博士论文，开始到中部某县挂职锻炼，期间，他发现“政治家族”在当地非常普遍，并且占据了各部门的重要位置。

　　据冯军旗介绍，其挂职县的一位主要领导告诉他，“如果我的妹妹在县里工作，那么不用我打招呼，她的工作和提拔，都会处处受到关照，这是几千年来的政治传统。”

　　他发现，政治家族的大小，往往和家族核心人物的权力和位置成正比——核心人物权力和位置越重要，家族内出的干部也就越多。

　　虽然县委书记作为一把手，有权力过于集中的倾向，但是，由于现行体制下，县委书记和县长常由外面调任，而长期在当地经营的本地家庭政治力量，对当地政情往往有着巨大的影响——正如中国传统政治中的“官”和“吏”的关系，在实际运作中，具有深厚当地资源的“吏”，对地方政情的影响，很多时候起着决定性的作用。

　　而政治家族在当地形成了地方势力集团。据冯军旗介绍，该县的一位主要领导经常感叹很多措施执行不下去，原因就是地方利益的阻挠和反弹。

　　除了突出的政治家族外，另外一张关系网就是，同学、同乡、干亲、战友等。而近年来干部选拔任用中民主推荐政策的实施，加重了关系在干部仕途中的作用，并导致了“拉票网”和关系运作的双环模型的形成。

　　同时，县乡官场的过度竞争也是关系盛行的一个重要原因。县乡干部是中国干部群体中数量最多的一部分，冯军旗所挂职的县有1万多名干部，却只有30多个副处岗位和4个正处岗位，这种差距带来的就是晋升的残酷竞争，竞争的一个结果就是关系的流行，导致每个干部都要关系运作，以增加晋升的概率。

　　一位乡党委书记对他说：“不找人不可能，关键是能不能找到人，能不能起作用，谁不找人都不行。”

　　冯军旗表示，在这种种关系中，除了血亲是自然的连接纽带，也是最强的连接纽带外，其他都是社会性的连接纽带，都需要编织和维持。 

　　“在这样的情况，基层智库该如何建设，还真是一个难解的结，但随着反腐力度和改革的深入，相信会找到解决办法的。”王近卫说。

  （应受访者要求，文中谢东为化名）