浙江苍南养殖户巨额损失难讨补偿

2万亩海涂被政府征用 传统海产养殖业伤筋动骨

    一方是海域村民的海水养殖，一方是谋求区域发展的地方政府，双方的矛盾因“滩涂规划占用了养殖空间，养殖户是否应得到补偿”而生。在经济发展大潮中，这样的矛盾似乎已经成为普遍现象。值得思考的是，政府究竟应该如何真正依法行政。

　　刚跨入新年的浙江省苍南县龙港镇江南海域，俨然是个繁忙的大工地。海水仍然在永不停息一浪接着一浪地拍打着海岸，但对于这里的养殖户来说，一切都已不同，他们经历了沧海桑田的巨变。

　　2012年12月3日，苍南县新城管委会工作人员带领大批人员，强行进入海水养殖的大坝合龙，将两座进入海水的水闸堵死，众多养殖户没有来得及捕捞，大量海产品死亡。

　　据统计，苍南方面强行关闸堵死海水导致该海域海涂海产养殖户直接经济损失达1.5亿元，间接损失无法计数。两年多过去了，300户养殖户的损失没有得到补偿，而世代在该海域海涂从事传统海产品养殖的农民失业。

养殖为生

　 苍南县龙港镇拥有几万亩浅海和海涂，是知名的海产品养殖基地，龙港江南海域的海产品畅销江浙闽沪，海产养殖是龙港镇的传统产业，海产品销售收入占苍南县大农业的52%。

　　今年60岁的金守合，从20岁就开始从事养殖业。早年间，他的祖辈就从事养殖业。这十几年，他养殖的水产品主要有雪蛤、蛏子、鱼虾等，每年投资100多万，年收入几十万不等。2000年，投资30多万的雪蛤，卖了100多万元。3个股东合股经营，金守合占的股份最多。2012年12月的大坝合龙，130亩围塘受损，损失逾百万元。

　　银达水产品养殖有限公司（下简称银达公司）2005年登记注册，法定代表人林发伦。公司股东自祖辈开始就在苍南县龙港镇白沙海城海水养殖区从事海水养殖，养殖面积580亩，收入可观。

　　养殖户的养殖经历可以追溯到更早时期，其养殖行为为传统自由散养，2001年3月15日才被真正纳入政府管理，养殖户都取得了《养殖许可证》，有效期15年。从前的“养殖游击队”变身“正规军”。

　　为了科学养殖，苍南县人民政府还组织养殖户培训考试，取得《养殖资格证书》。对于连小学都没有毕业的养殖户来说，这无疑是巨大的挑战。但他们还是认认真真学习，完成考试，取得资格证书。

填海开发

　　让养殖户不能接受的事实是，2003年6月19日，苍南县政府成立了苍南县围垦开发有限公司，为开发海涂做准备。该年度，苍南县政府发出276号文件规定：从各村委和养殖户收回养殖证。

　　据养殖户介绍，276号文件违背国家多部法律法规。例如，2002年1月1日前施行的《国家海域使用管理法》、浙江省人民政府《关于确定浅海滩涂使用证问题的通知》以及2004年8月28日修改的《中华人民共和国渔业法》、2006年的《中华人民共和国海域使用管理法》均规定：“对单位或个人申请使用的滩涂从事海产养殖的，由县级以上地方政府发给‘养殖证’或者换领‘海域使用证’。”

　　“海涂使用就像是农民耕地取得的责任田一样，承包给我们养殖户。而苍南县政府发的276号文件，恰恰又确定了村民的养殖证被收取的事实。”

养殖户认为，政府的这一行为，就是强制认定他们为非法养殖。金守合甚是不解：“我的祖辈在这片海域海涂上捞生活几百年了，2001年，政府引导规范养殖业是好事，现在一纸红头文件，就将我们世代延续不断的养殖业从2009年后定性为非法。”

　　养殖户对276号文件耿耿于怀，但事实上，虽然没了养殖证，政府也并没有阻碍他们继续进行滩涂养殖。

　　2005年4月1日，国家农业部办公厅对国家海洋局办公室上报《关于浙江省苍南县江南海涂围垦工程海域使用意见的复函》、2005年11月14日国家海洋局第578号文件《关于苍南县江南海涂围垦工程项目用海的批复》中称“海涂围垦工程用海总面积为2756.94公顷（其中填海7030.95亩）”。两份文件都明确指出“用于围塘养殖为37323.15亩”。

　　2008年4月，苍南县政府与中国新城市建设控股有限公司签订协议，由中国新城市建设控股有限公司负责出资填海造地，招商策划，县政府负责土地挂牌出让。该县副县长、原发改局局长陈国苗在接受媒体采访时说，围垦工程土地出让金在基准价上政府占52%，中国新城市建设控股有限公司占48%。

　　在此期间至2012年，苍南县政府与开发商为加快围海填地的工程进度，对一线二线的养殖户作出了征涂补偿。江南海涂围垦工程龙港段一线至二线范围内围塘设施每亩补助3500元；养殖文蛤的围塘按实际铺沙面积每亩补助1500元；青苗损失每亩补助1200元。此后，苍南县政府再次发文，对补偿标准做过局部微小的调整。

　　而对于三线、四线海域、海城、白沙等12个村的2万多亩“用于围塘海水区域内”养殖的海涂，不予实地测量，不予补偿。“因为他们给我们定性为违法无证养殖。”养殖户林维顶说。

　　2012年2月20日，国家海洋局第94号文件《关于苍南县江南涂区建设用海规划的批复》中称，原则同意浙江省海洋局规划填海总面积控制在36585亩以内。规划期限至2016年。文件特别指出：必须切实落实与利益相关者的补偿协议和安置方案，切实维护各利益相关者的合法权益，在补偿协议和安置方案未完全落实前，项目不得开工建设。

　　孰料，该文件下发几个月后，2012年12月3日，负责围海项目的苍南县新城管委会，带领各方人员，将进入海水养殖的大坝合龙。

艰难维权

　　2012年12月10日，林发伦等92名养殖户向苍南县信访局上访，反映由于苍南县新城管委会将进入海水养殖的大坝合龙，致使养殖区盐度下降，导致水产品大量死亡一事，要求有关部门赔偿。养殖户与苍南县新城管委会交涉时，原管委会主任魏中良竟然说他们没有养殖事实，林维顶等一批养殖户迫于无奈，将几十箩筐死蛏子、花蛤及鱼虾抬进管委会请工作人员验看，以证实养殖事实。

　　2012年12月31日，苍南县龙港新城开发建设管委会做出答复称，根据江南海涂围垦二期吹填和软基处理工程建设需要，不能向围区内进水，围垦区内所有养殖物为非法养殖物，故不能予以赔偿。

　　2013年1月4日，银达公司一纸诉状，将苍南县人民政府告上法庭，温州市中级人民法院受理本起行政诉讼。

　　银达公司的诉求，在温州市中级人民法院和浙江省高级人民法院的审理中均被驳回，理由是“原告公司提供证据仅能证明其系从事养殖业的有限责任公司，但未能提供证据证明其已取得在涉案海涂进行养殖的许可，也未能提供证据证明其在涉案海涂有实际进行养殖，其提起本案诉讼不具备原告主体资格。被告苍南县人民政府并不存在定期开放闸门的法定职责”。

　　几乎是同一时期，养殖户李银条、林维顶等人以苍南县鑫发跳鱼养殖专业合作社、苍南县浩海养殖专业合作社以及苍南县明进海水养殖合作社的名义，向温州市中院和浙江省高院提起行政诉讼，最终结果与银达公司的行政诉讼完全相同。

　　值得玩味的是，苍南县人民政府（2013）203号文件关于发布2012年度146家“百龙工程”扶持农业龙头企业名单的通知中，银达公司赫然在列。

孰是孰非

　　2014年12月15日，苍南县龙港新城建设管委会副主任杨细相在接受记者采访时介绍，江南海涂围垦工程是苍南县重点水利工程。2002年本工程正式列入浙江省滩涂围垦总体规划，2003年12月26日，浙江省围垦局批复同意苍南县江南海涂围垦可行性研究报告，2004年6月4日，浙江省围垦局批复苍南县江南海涂围垦工程初步设计报告，2005年11月14日，国家海洋局批复同意苍南县江南海涂围垦工程项目用海，并缴纳了海域使用金，领取了海域使用权证。并对龙港镇海城、白沙等国有滩涂已经做出政策处理，补偿全部到位。

　　杨细相说：“对于4万亩滩涂中，养殖户有多少，我们曾经做过具体调查，我们这里的养殖户主要有两种，一类就是简单的滩涂养殖，养一些蛏子；一类是围海养殖，这种养殖方式成本较高，养一些油蒙螃蟹，两种补偿是不同的。2009年，全部处理完毕。现在到处上访的这拨人的养殖，是2009年之后才开始的，甚至是2012年才开始养殖的。”

　　杨细相进一步介绍说：“镇政府尽量给村民优惠政策，待开发之后，每个村都会得到相应的土地，鼓励发展村集体经济，鼓励农民转产转业。”

　　“围海开发，不是一朝一夕的事情，要有一个漫长的过程，我们发通告、公告、电视告知，早就告知农民不能再继续从事养殖，可总有存在侥幸心理的人，就觉得多养一天，就可以多赚些钱。直到最后，我们肯定要进行大坝合龙，工期是耽误不得的。归根到底，就是利益驱动的结果。我们也引导他们走司法途径，最终的结果是这些养殖户都败诉。”

　　浙江省汉鼎律师事务所张立恒律师，曾作为行政诉讼原告方律师多次参与本案诉讼。他认为，法院裁定中所指的“原告诉讼主体不适格”太过荒诞，行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”原告毫无疑问属于该法第二条规定的适格原告。

    张立恒认为，国家海洋局2007年11月1日颁发给苍南县人民政府为围垦海域专门设立的苍南县海涂围垦开发有限公司（后苍南龙港新城建设管委会）的全部用海面积2956.94公顷中的2488.21公顷，被确认用于围塘海水养殖，但是，浙江省围垦局2009年5月31日颁发给该公司的滩涂围垦许可证，却擅自将用于“水产养殖”的用海区域面积扩展至2894.70公顷。很明显，在被围垦海域范围内，依《中华人民共和国海域使用管理法》规定，至少406.49公顷海域范围内，苍南县政府并不享有使用权。本案纠纷的实质在于苍南县人民政府或其关系人滥用公权，与既有渔民争利产生的严重冲突。

  至于该海域规划审批，是否需经国务院，苍南县海洋局海洋科科长尤祖锁在接受记者采访时称：“规划审批和用海审批是两个概念，规划就是今后某一区域的海域用于建设，这个规划，经国家海洋局审批即可，用途我给你规定了，就是搞区域建设的，这不必经国务院审批。”