养老金改革：从双轨到并轨

并轨改革

1995年，当国家率先对企业养老制度进行社会保障改革，实行企业和个人共同承担为内核的“统账结合”模式时，机关和事业单位未列入改革范围，依旧由国家财政完全拨付。

此后长时间内，机关事业单位人员及其单位不缴纳养老保险，退休后养老吃的是“财政饭”。

养老金“双轨制”问题就这样形成了。20年间，养老金“并轨”成为改革的最大呼声之一。

本次改革一个突出的特点是，在党政机关、事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度同时，机关与事业单位同步改革、职业年金与基本养老保险制度同步建立、养老保险制度改革与完善工资制度同步推进、待遇确定机制与调整机制同步完善。

与多数改革不同的是，这一改革在全国范围同步实施。但是，由于我国地区发展差异大，各个行业、各类单位情况复杂。

对此，人社部相关负责人表示，国务院的改革决定是管总的，具体到一个地区、一个行业、一个单位，还要依据实际情况细化政策措施。

针对退休后的待遇，《决定》明确，对改革前参加工作、改革后退休的人员，通过实行过渡性措施，保持待遇水平不降低。总的原则实际就是“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”。

中国人民大学劳动人事学院教授、中国社会保障研究中心主任郑功成认为，这一政策界限，是养老保险制度改革逐渐走向成熟的标志。

此外，《决定》还明确，将按本人历年缴费多少、缴费期长短来计算养老金标准。由此，以往一些机关和事业单位往往存在退休前突击提升职级、职称的情况，将会有所改善。

在郑功成看来，此次改革不仅是我国社会养老保险制度走向统一的关键性一步，也是整个养老保险制度向公平方向迈进的关键性一步。

养老金新规

新政策之下，养老金的具体缴费成为众多相关人士关注的焦点。

根据《决定》，机关事业单位实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，由单位和个人共同缴费。新的基本养老金待遇分两部分：一是基础养老金，二是个人账户养老金。

基本养老保险方面，单位缴费比例为本单位工资总额的20%，个人缴费按本人缴费工资的8%，由单位代扣。按本人缴费工资的数额建立基本养老保险个人账户，全部由个人缴费形成。

个人工资高于当地上年度在岗职工平均工资3倍的部分，不纳入个人缴费基数；低于平均工资60%的，按60%计算个人缴费工资基数。即“300%封顶、60%托底”。

此外，《决定》还给机关事业单位人员设立了职业年金，规定“单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费。工作人员退休后，按月领取职业年金待遇。”

《决定》实施后参加工作、个人缴费年限累计满15年的人员，退休后按月发基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。

这就意味着，并轨后机关事业单位人员与企业职工的养老缴费和发放都基本一致，形成单位、个人、政府共担的新机制。

针对个人账户额的用途，《决定》要求，只用于工作人员养老，不得提前支取，每年按国家统一公布的记账利率计算利息，免征利息税。

清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥认为，《决定》明确提出了“计发月数根据本人退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定”，这是与以往相比的一个亮点。

仍需政策设计

随着针对新政策解读的深入，逐渐暴露出了一些问题。

就职业年金缴费问题，杨燕绥认为，职业年金的缴费比例一共是12%，是比较高的。

郑功成指出，如果再加上基本养老保险，则单位缴费率将达到28%、个人缴费率将达到12%，两者相加将高达40%，这无疑值得进一步研究。

对此，杨燕绥认为，职业年金完全计入个人账户，作为基础养老金的补充，它的收益应该要更高，并建议职业年金的运作方式参考已有的企业年金。

事实上，单位要缴纳20%基本养老保险和8%的职业年金，本身是一笔庞大的支出。这笔钱的出处也成了问题。

北京师范大学经济与工商管理学院李实教授认为，养老金并轨是否造成财政压力增加，取决于个人账户做实还是做空问题。

与此同时，李实指出，从国际经验来看，个人账户做实不是一个好办法，很多国家采取的是空账运行的办法，每个人都有账户，但是在岗职工的钱用来支付给退休人员，这对于财政来说，没有额外增加过多负担。

改革大局已定，“双轨制”一去不复返。不过在李实看来，这一改革整体还是方向性的，接下来还有很多具体的政策要跟进。

对此，郑功成也认为，虽然改革方案已经明确了制度变革的原则、制度框架及基本内容，但要真正付诸实施还需要有多个具体的配套政策。

在郑功成看来，“中人”的过渡养老金如何计发、编制外工作人员如何与编制内工作人员享受平等权益、个人账户基金如何管理、职业年金如何建立等问题，都需要有更加具体的政策进行规范，这一改革还需要做深入细致的具体政策设计工作。