单双号限行常态化合法吗？

单双号限行是不是一剂治疗拥堵和雾霾的药方？能够在多大程度上起到治疗效果我们不得而知，但是这项酝酿中的公共政策是否符合我国现行法律法规、是否符合宪法行政法学上的财产权保障理论以及比例原则的约束？法学专家们对此一一解答。

当中国人民大学法学院副教授徐阳光听到北京市常务副市长李士祥在“京津冀协同发展论坛”上，表示北京市正在听取和论证单双号限行常态化的消息后，他“内心感到一种紧张和不安”。

“因为这个问题太重要了，关系到老百姓的切身利益。”徐阳光希望引起宪法、行政法、民法、经济法、环境法等多学科学者的关注，“想把这个问题促成一个公开讨论的话题，避免政府闭门决策”。

12月10日，中国人民大学的专家学者对“机动车的单双号限行政策”展开了讨论。

该校法学院助理教授熊丙万分析，从动因上看，提出单双号限行政策的社会背景主要有两个方面：一是让人难以接受且习以为常的交通拥堵；二是与交通拥堵等各种因素有联系的雾霾。

但单双号限行是不是一剂治疗拥堵和雾霾的药方？能够在多大程度上起到治疗效果？会有哪些副作用？除了单双号限行管制措施之外，还有没有其他更有效的药方？这些都是需要深思的问题。

北京“限行史”

北京市是如何开始“每周一个工作日限行的”？中国人民大学法学院副教授竺效梳理了“限行脉络表”。

1999年，北京市政府开始依据《北京市轻型汽车污染物排放标准》，发放绿标车标识，从而中国历史上第一次有了绿标车、黄标车区分措施。4年之后，北京市公安局和环保局发布了一个《关于对19座以下高排放载客汽车采取限行措施的通告》。该通告规定，2003年9月1日开始，陆续限制19座以下高排放载客汽车进入二环行驶。彼时，限行只是限制排放不达标的机动车，而且仅在二环以内限行，对公民出行的影响相对比较有限，措施目的也相对明确。

这个公告的发布依据主要是《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》，此办法是2000年制定，并于2001年开始实施，但目前已被今年3月开始实施的《北京市大气污染防治条例》所取代了。

《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》第8条第3款规定，在大气环境质量达标以前，市政府可以采取更加严格的措施，重点对燃煤产生的污染、机动车排放污染和尘污染进行防治。

同时，第9条第2款规定，在大气受到严重污染，可能发生危害人体健康和安全的紧急情况下，市政府应当及时发布大气污染公告，采取强制性应急措施，包括责令排污单位停产、部分停产、部分机动车停驶。这一条款的适用条件为，只有当发生大气严重污染可能影响到人体健康和安全的情况下，可以采取紧急措施，包括停驶机动车的措施。

另外，这个法律实施办法的第24条规定，市政府可以根据大气环境质量状况，在一定区域内对机动车采取限制车型、限制时间行驶的交通管制措施。比如，二环以内环境要求特别敏感，机动车拥堵造成污染较为严重，就划定为特定区域，规定黄标车不得进入。

在2008年9月，《北京市人民政府关于发布本市第十五阶段控制大气污染措施的通告》。这一公告规定，从2009年1月1日起黄标车不得进入五环以内；2009年10月1日起黄标车不得进入六环以内。政府同时鼓励淘汰黄标车，给予黄标车换购绿标车一定的贷款利息优惠。

2008年奥运会期间，北京市人民政府发布《2008年北京奥运会残奥会期间本市空气质量保障措施》，规定在2008年7月20日到9月20日之间所有的车辆，包括外地进京车辆实行单双号上路。

到期后，市政府规定2008年10月11日到2009年4月10日期间，限行措施调整为每周限行一天，这就是开车人周一到周五期间，从早上七点到晚上八点高峰时段的限时规定。

眼看这一限行措施到了2009年4月10日便会截止，北京市人民政府在当年4月6日，又匆匆发布了一个《北京市人民政府关于继续实施交通管理的通告》，把每周一天的措施往下又延了一年，此后，每年都会发布类似延续限行措施的通告，最新的是今年2014年发布的规定，要求2014年4月11日到2015年4月10日期间，继续实行单双号限行。

中国人民大学法学院教授李艳芳就此评价，单双号限行这个政策，主要是针对重污染天气的应急措施，是有上位法可依的。“但是365天或者一直这么做，法律上规定不明确，的确没有直接法律依据。”

“限行”与经济调控

“单双号限行的问题，表面看上去与经济调控行为无关，似乎更多的是一个行政权力如何行使和政府如何管理社会的问题，但其实应该有很多经济政策的正当性追问与反思的问题。”徐阳光说。

他的具体研究方向是破产法与财税法。如何解决交通拥堵和城市雾霾问题，他的研究方向有可发挥作用的空间。

徐阳光认为，面对雾霾的肆虐，多地出台应急减产和停工措施，但这些措施都是治标之举，不是治本之策。治本应该是靠引导企业加强环保意识，增加环保设备，产品结构升级转型，通过淘汰落后产能，实现经济结构转型升级。在此过程中，必须要发挥破产法的市场调节作用。

中国人民银行副行长刘士余在7月份的一个研讨会中指出：淘汰落后产能、过剩产能的任务相当艰巨，局部地区由于产业单一对稳增长、调结构造成较大压力，市场应当更加重视《破产法》的应用。

而2014年12月28日起，北京市城市公共电汽车及轨道交通价格标准，需要从财税法的角度分析。这一调整废止了2006年以来实施的公共交通价格优惠政策，调整公交、地铁的计费方式，提高起步价格。这里就有一个重要的财税法问题：为何2006年实施优惠票价？为何现在又要调整？

徐阳光解释，优惠票价是为了吸引更多的市民选择公共交通出行，减少地面机动车的数量，缓解交通拥堵问题。但现在看来，效果并不如愿，交通拥堵程度有增无减，甚至让那些选择了公共交通出行的市民忍受不了站台的各种等待和各种拥挤，从而决定尽快购买小汽车来结束这种挤公交、地铁出行的日子。而与此同时，雾霾与日俱增，各种压力增大。

出现这种结果，原因可能是多方面的，财税法已经做了一些努力，但公共交通（包括地铁、公交、出租车）的数量、发车频率、站点设计等诸多方面的合理性都需要反思，国家对汽车产业的规划更是需要反思。

在美国金融危机来袭之际，为了保住中国的经济增长速度，我国出台了购置汽车的税收优惠政策。在全球汽车工业都不景气的情况下，中国的汽车销售数量一路飙升，一枝独秀，直接后果就是北京汽车保有量的急剧上升。与此同时，每周限行一天的政策也客观上造成了汽车保有量的增加。

北京市政府也采取了很多努力来解决交通拥堵的问题，例如机动车的限购政策。

“但这个政策也是值得反思的。”徐阳光直言，他接连发问：限购经过了何种民主决策程序？限购政策是否符合宪法行政法上的比例原则？限购为何不与每周限行一天的政策同步推出？限购政策执行中的利益交换问题为何斩不断？

对政策进行系统的反思

限行加上限购，已经实施了很多年，交通拥堵问题未曾根本解决，相反雾霾问题又来了。面对国际和国内舆论的压力，北京不得不思考如何解决雾霾的问题。

“无论是缓解交通拥堵还是治理雾霾，都是一个系统的工程，都应当联动思考。”徐阳光说，任何一个部门启动任何一项单一的举措都可能是欠妥当的，我们应该对政策进行系统的反思。即便是联动方案出台，若涉及类似单双号限行的常态化问题，也必须接受宪法行政法学上的财产权保障理论、比例原则的约束。

中国人民大学教授张翔，在解读了北京目前施行的两种限行措施时认为，按尾号每周限行一天，依然属于财产社会义务的范围，属于可期待人民承受的财产权限制，也尚可被认定是合宪的。而如果是单双号限行，就已经不再是可期待人民承受的一般性的财产负担，而构成了征收，构成征收必须要按照征收的法理处理。按照我们宪法规定，征收必须进行补偿，如果属于征收，必须进行补偿。

2008年奥运会的单双号限行，张翔认为“实际上是给了补偿的”。彼时，3个月限行后，减免了3个月税费(车船使用税)。他相信，如果北京市实行常态化的单双号限行，也需要实行减免税费。

如果单双号限行常态化，即便对此进行补偿，“征收”就一定是合宪的吗？

“这个还需要分析。”张翔说，“需进行比例原则的审查。”

所谓的按比例原则的审查，是单双号限行这个手段与其所要达到的目的之间的衡量问题。解释比例原则的基本含义，法律人把它形容为“不能用大炮轰麻雀”“宰鸡焉用牛刀”。

2008年限行的通告上讲“为保证交通正常运行和空气质量良好”，而2014年的通告则是“为降低污染物排放和保障交通顺畅”，前后顺序的变化，表明限行措施所希望实现的公共利益重点不一样了。2008年的重点在于交通，而到了现在重点则在于大气污染治理。

针对上述变化，张翔做了“比例原则的审查”。比例原则，分为“审查目的的正当性”“审查所采取的手段是不是能够达到目的”“审查所采取的手段是不是各手段中最温和的”和“衡量”几个步骤。

“无论是缓解交通还是大力污染治理，目的都非常正当。”张翔说，“目的正当不一定能够证成手段的正当”。

而竺效教授对“限行这个手段是不是能够达成治理雾霾的目的，是存在疑问的。”APEC期间北京的蓝天，是不是因为单双号限行而实现的？

张翔也说，除了单双号限行，APEC期间，政府采取了诸如北京周边的工厂停工等很多措施，秋高气爽的气候条件为蓝天带来了可能。

他提出，如果并不是单双号限行带来了蓝天，“目的”的实现并非“采用的手段”所导致，这个手段在合目的性的审查上就过不去。而到现在为止，政府没有给出关于北京雾霾生成机制的科学报告，不搞清楚这个生成机制，任何的措施在“合目的性”上都是有疑问的。

但对比了提高油品质量、限制公车等手段后发现，单双号限行这种手段，并不是对个人基本权利限制最少、最温和的手段。政府应该先基于环境科学和其他科学的研究，来探讨治理雾霾的其他手段，而不应该采用单双号限行这种严重损害公民财产权的限制手段。

“单双号限行并非对个人基本权利限制最小的必要的手段，因而是违宪的。”张翔基于比例原则的分析，得出了“违宪”结论。而中国人民大学经济学院陆方文副教授通过研究发现“限行有助于畅通出行，但是对空气几乎没有影响”。

外国也“限行”

北京为什么要讨论“单双号限行政策”？

中国人民大学法学院教授李艳芳说，是因为现在的环境保护法、大气污染防治法，水污染防治法，都规定地方政府对本地区的环境质量负责，在北京地区是北京市政府负责。但空气质量要达标其实是挺难的一个事情，因为空气污染太复杂了，取决于国家能源结构和产业结构的转型。按照我们国家现在的产业发展现状和能源结构，要想空气质量根本改善需要二三十年都不止。

北京从煤污染为主转到石油污染为主。煤控制很难，但也进行了煤改气。机动车污染的控制，采取单双号限行的办法是相对容易控制的。

不仅我国有现行措施，国外不论是发达国家，还是发展中国家，很多城市也都采取限行措施，“最有代表性意义的是伦敦。”中国人民大学法学院副教授竺效说。

他介绍，从2003年2月份，伦敦核心区便划了20公里的限行区域。但是限行和我国措施明显不同。限行区域内可以允许车辆进入，但是每通行一次要交5英镑的“进城费”。2005年，“进城费”提高到8英镑，并且在20公里的范围内装了800个摄像头，来识别违法情况。

缴费方式非常便利，车主只要事先网上登记，提供其账号，或者电话预约登记提供账号，“进城”以后便被自动扣费。筹集来的钱也最终用来发展公共交通。

巴黎法律也曾规定可以进行限行，但是至今为止，历史上仅限行过两天。最近一次是2014年3月，他们所监测的PM10超标了，所以限行了一天。限行当日，巴黎市政府宣布，所有公共交通当天全部免费。为此，市政府向公共交通运营部门补贴了400万欧元。

美国也有特殊区域的收费措施。比如，美国华盛顿国家新闻大楼市中心，停车场停两个小时要19美元。而如果把车停在进城的郊区地铁站附近，从早上10点停到晚上6点，8个小时只要4.5美元。“用这样的一种措施来激励你，而不是限制你，它是激励的方式。”竺效评价。

法律管制一向“严苛”的新加坡，要求市民买车无需摇号，但需先拍到政府每个月定期发出来的“拥车证”。以1.6升排量汽车为例，2008年一张拥车证需要1.4万新币。而到2013年，这个价格暴涨到8万块，限行证10年有效。这意味着，10年以后，车主必须再去拍一张新的拥车证。

2013年，新加坡一套两室一厅的房子价值10万到15万新币。仅仅是拥车证的价格不亚于开着一套房子上路，再加上汽车的路税、车辆检验费、保险费，上路所有使用的养护费，大概每个月至少1000块新币左右。“所以，新加坡所采用的方式是一种经济诱导的方式，而不是单一的强制管制的方式。”竺效说。