“临时工”罪与罚

    近年来，出现违规执法行为时，相关政府部门时常会出现一个神奇的工种——“临时工”。“不出事就是正式工，出了事都是临时工”仿佛成了一个魔咒，政府部门处罚或者开除临时工后，往往就会大事化小，小事化了，至于聘用临时工的政府部门是否得到了追责却不得而知。

    聘用临时工，是政府执法部门的在职人员无法完成执法需求的无奈之举，还是逃避责任的借口？又应该怎样优化行政执法机构的效率，来满足社会不断增加的执法需求？这些都需要规范用人机制。

临时工不应成为“替罪羊”

    打人城管是临时工、骂人警察是临时工、强拆征地者是临时工……当政府部门发生违规行为时，“果然又是临时工”的声音不时响起。

    其实，在1995年《劳动合同法》实施后，法律意义上已无临时工的概念。同时行政法规的出台也表明，执法必须法律授权，而某些行政部门召集的这些所谓“临时工”，法律是没有授予其执法权力的，属于越权执法。

    目前行政执法机关中的“临时工”，实质是协助或辅助执法的人员，但是很多时候却成了执法人员。《行政强制法》与《行政处罚法》都有明确规定：行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。

    “在全世界任何国家，都不可能由非公共机构人员来行使公共机构的权力，这是很荒唐的行为。”国家行政学院教授竹立家认为，“临时工”的说法，最根本的原因是相关政府想表明这不是自己部门工作人员，以推卸责任。

    从法律法规上来看，临时聘用人员没有资格来履行执法职能。实际上，如果执法部门推脱违规执法行为系临时工所为，那么该部门在用工上就已经违规。

    而且，2010年7月1日起施行的《侵权责任法》第三十四条明确规定：“用人单位的工作人员因执行工作任务造成他人损害的，由用人单位承担侵权责任。”

    竹立家称，临时工是政府部门招聘进来的，不能只处罚临时工，主要责任要由公共机构来承担。因为“临时工”的行为代表的都是公共机构的形象。

    中国人民大学行政管理学系副教授祁凡骅也赞同“不能因临时工犯错，就减轻行政部门和相关领导应该承担的责任”。当政府以违规执法的系“临时工”为由为自己开脱，表面上能够推卸责任，是一种自我保护，但是客观上相关行政部门还是要被追责，因为行政机关是公共部门，“临时工”在履行公共职责的时候代表的是机构，而不是个人。

    “出现问题，以临时工来顶替责任，是‘双重违规’的行为。”祁凡骅说，“既是政府用工上的不规范，又是在逃避应该承担的责任。”政府用没有执法资格的人来执法，有损法律本身的威严。在“依法行政”的环境下，政府不仅要看执法结果，程序的合规、合法也要重视。

    “实际上，作为短期聘用人员的临时工，也算是弱势群体，他们的权利很多时候得不到保护。”祁凡骅说。现在我们的用工制度不完善，还没有涉及这个层面。按照法律法规，临时工、正式工完成的工作是一样的，但是临时工却没有享受到正式工的权利，这违反了法律本身基本的公平原则。

人员安排既要“减”

也要“增”

    政府部门聘请临时人员一般会有三方面的原因。一是不同行政部门面对的工作内容和数量是不同的，有些行政部门仅靠编制内的人员无法完成任务，需要聘用临时工来协助工作。二是聘请临时工来做正式员工不愿意做的工作。三是为了降低人员成本，因为临时工的工资、福利往往比正式员工要低很多。

    祁凡骅认为，直接与民众互动沟通的基层部门工作杂，责任重，更可能会聘请临时工来缓解人员压力。特别是经济发达地区流动人口多，一线部门要处理的公共事务较多。比如公安系统警力不足问题比较突出，可能一个正式的公安干警会带着三四个协警巡逻和执法。同时，基层对于执法人员的知识层次要求不会太高，准入门槛较低。

    “执法任务繁重的部门聘用临时工，有时客观上为其履行应该承担的行政职责有帮助，为社会提供了更好的服务。但是这不应该是常态，常态应该要调整相关部门的人员去满足执法需求。”祁凡骅认为，比如河北省禁止没有执法资格的临时工继续执法，会有一定的效果。但出台禁止规则的前提是，每个部门需求的人数能够常态化。政府可以画一条红线，明确而具体地指出哪些行政执法部门中可以有临时聘用人员，其他则不允许。

    竹立家表示要坚决禁止临时工。因为政府官员大权在握，可以通过招聘临时工满足私利，这种变相“卖职位”是很严重的行为。而且现在警校的、公安大学的毕业生很多，政府机构可以吸纳这些有工作能力的人进入编制工作，而不是用临时工。

    “单单禁止绝不是解决临时工问题的根本途径。”祁凡骅提出，现在很多人呼吁“减编制、减人员”，但是某些部门的人员是增加的。根本途径是了解各部门的真实需求，有减有增，科学规范地进行人力资源管理，否则临时工现象还会死灰复燃。

    竹立家也表示，政府必须要规范地限制执法需要的人数和人员的具体分工，不能只听某些部门说一声“缺”就允许其聘用临时工，要具体了解哪个岗位“缺”，为什么缺，最后上报各级人大来批准。编制要科学化、规范化，因为多一个人，就要多消费公共资源。从目前的情况来看，政府组织部门对于公共服务机构的状况要进行实事求是地调研，不能走马观花，要坚持专业立场、技术立场、制度立场、规范立场、科学立场。

    社会进步发展，复杂性增强，公共机构也在增加，这是全世界的普遍现象。“给缺少人手的部门适当增加编制是合理的。”竹立家说。

加强监管，提高服务质量

    早在2009年9月，广州市就规定：禁止城管机关聘用人员实施行政处罚和行政强制。2014年年初，安徽也发布意见，严格行政执法人员管理。2014年11月27日，山东省通过了《山东省行政执法监督条例》，将于明年5月1日起正式施行，明确提出劳动合同制人员、劳务派遣人员、临时借调人员以及其他无行政执法资格的人员，不得从事行政执法工作……

    政府除了清除已经聘用的临时工之外，如何把关行政执法人员的录用、监管也十分重要。

    山东将实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。行政执法人员应按规定参加专业法律知识、公共法律知识和职业素养等培训，经考试合格，取得行政执法证件后，才能从事行政执法工作。

    河北省则将换发行政执法证件，新型执法证件芯片上将增加“二维码”识别信息，公众用手机一扫就能显示持证人照片、姓名、单位及职务，确认其是否持有效执法证件以及执法权限。同时，政府法制机构每年将组织对持证人员进行不少于40学时的法律知识培训并进行考试，考试不合格者证件不予年检。

    减少临时工现象，一方面加快政府职能的转变，调整政府内部的人力资源配置结构；一方面要加强执法人员执法素养的提升。

    祁凡骅认为，简单一个命令禁止临时工，执法人员不足的基层肯定会产生极大不满。行政执法人员的合理安排需要政府调整好内部结构，这在未来对政府建立现代治理体系是必需的。因为政府各个部门工作任务的轻重差异很大，应该把工作量较小的部门压缩人数，把人手调整到需要更多工作人员的部门。这存在很大的阻力，但是现在提出了“依法行政”，政府也在慢慢推进。

    竹立家认为，临时工不仅不能缓解政府人手不够的状况，反而会对政府形象造成极大的损害，让百姓深恶痛绝。因为临时工没有执法权，道德素质、法律意识等低下，往往就会产生胡乱执法、用非法手段执法、从个人利益出发来执法等现象。政府的行政执法行为本来是维护社会秩序，临时工的出现反而会引起新的矛盾，对社会秩序造成新的破坏。

    “取消临时工并不是目的。”祁凡骅说，“真正的目的是政府能够更好地履行公共职责，满足社会对公共服务的需求，体现很好的政府回应力，这才是标准。”如果临时工取消，当地的治安变坏，这必然不是民众所期待的。临时工取消之后，还要重视政府的补充政策，正式编制的执法力量不能满足需求的话，容易招致民众的不满。

    “行政执法人员在执法中的规范性知识、服务意识应该加强。”祁凡骅强调，政府部门对行政执法人员应该有完善的上岗培训，经常根据法规的变化组织学习，执法过程中注重程序的规范，并且要制定严格的监督措施来配套，有针对性地加强在职人员继续教育。“中国的法治还在一个不断提升的过程中，执法人员本身素质的提升就是重要一环。” 

    监督方面，竹立家认为，政府部门主要采取内部监督，这样对执法人员平时工作进行监督和考核执行起来难度很大，因为监督很难从绩效里体现出来。在监督机制缺乏的情况下，应该更多地从招聘上严格把关，录用优秀的人才。

    另外，竹立家强调，社会监督也是重要的一股力量，要充分发挥媒体舆论的监督以及各级人大的监督功能。