公设辩护人制度急需观念更新

从上海试点开始，舆论就关注公设辩护人制度能否在全国推广。但是，高调挂牌之后，推广至今步履维艰。

在我国的刑事诉讼实践中，因为经济原因，很多被告人得不到应有的律师帮助，使得被告人很难获得实质意义的公平追诉和审判。这是我国刑事诉讼制度改革的一个“瓶颈”。

为了能让被告人得到公正审判，政府和司法部门推出了不少创新举措。比如，相关法律将刑事法律援助定位于政府责任，也是律师的义务。而法律援助的责任绝大部分由律师承担，导致了刑事法律援助在很大程度上流于形式。

于是，公设辩护人制度，逐渐进入了法学界和司法界的视野。就此，业内人士认为，公设辩护人可以保障被告人提出有效的、针对性较强的量刑答辩意见，有利于法官“兼听则明”。

但是，公设辩护人制度，这项4年前就已开始试点的制度，为何至今不但没有推广，甚至没了音讯？

一次与司法部有关负责人聊天中，复旦大学司法与诉讼制度研究中心主任谢佑平教授获知了真相：原来，作为律师行业的主管部门，司法部对该项制度尚有诸多顾虑。

在接受民主与法制社记者专访时，谢佑平表示，主管部门的顾虑与公众的不解，使得这项旨在让贫穷者获得正义、维护被告人权益，明确国家和政府承担法律援助责任的刑事法律援助改革路径，在试点时就已有争议，并至今无法推广。

在争议中试点

在我国，对公设辩护人制度的研究少，实践更少，且出现得很晚。

2010年10月，上海市浦东新区公设辩护人办公室正式挂牌，成为全国首家成立的公设辩护人办公室，为公设辩护人制度的具体实践提供了可贵的经验。

根据规划，办公室成立后，将建立一系列工作流程，联系协调法律援助中心，给刑事案件被告人指定辩护律师，并为公设辩护律师提供各种服务。浦东新区人民法院（下称“浦东法院”）和司法局将分阶段逐步实现对符合条件的刑事案件被告人法律援助的全覆盖。

在没有先例可循的情况下，浦东法院设计了一些相应的配套制度加以完善，如“两简程序”(包括简易审和简化审)中的值班律师制度，程序上的繁简分流，以及重大刑事案件指定律师的绿色通道制度等。 

两个月后，浦东法院便启用公设辩护人制度，审判了一起信用卡透支套现案件。

根据中南大学法学院教授杨开湘透露，司法部公设辩护人制度的试点单位，还包括江苏扬州、福建厦门等地的法院。

2011年，深圳市也提出，将探索建立公设辩护人制度，为未委托律师且不符合法律援助条件的刑事被告人指定公设辩护律师。

尽管如此，这项刑事诉讼改革措施，至今仍只是在少数城市出现。且自2012年后，公设辩护人制度就在公众视野中消失了。

从上海试点开始，舆论就开始关注这项制度是否能在全国推广。但是，高调挂牌之后，至今无法实现推广。

事实上，这一结果早已有苗头。早在2010年底召开的“首届公设辩护人制度建设理论研讨会”上，谢佑平就曾透露，原本有部分司法部官员、法院领导确定出席会议，但因公设辩护人制度话题过于敏感没有出席。

而对于公设辩护人制度，杨开湘认为，优秀刑辩律师不可能牺牲自己的商业利益，去从事“慈善事业”。因此，未来不容乐观。

至于为数不多的几个试点法院公设辩护人制度的设计，杨开湘认为，这些是“摸着石头过河”，缺乏实质性的规范。

建立公设辩护人制度，面临的另一问题是，刑事案件发案率较高，政府能否有足够财力支持法律援助制度之外的公设辩护人制度？

其实，在浦东，该试点是由财政“埋单”聘请公设辩护人。浦东法院负责人也表示，在条件成熟的情况下，争取在未来实现对被告人获律师辩护的“全覆盖”。

有专家指出，在上海、北京等大城市，财政“埋单”聘请公设辩护人或许较为容易，但一旦在西部地区推行，财政又会遇到更多困难。

对此，谢佑平持乐观态度。他表示，公设辩护人的经费来源可以从多方面考虑，不一定是国家财政。国外也是国家财政拨付一部分，社会资助一部分，企业赞助一部分，是有专门管理机构的。

“这么做有利于提高辩护的有效性，也有利于促进司法公正。”谢佑平说。

公职律师效果最佳

作为《公设辩护人制度研究》课题的负责人，谢佑平长期以来一直在关注该项制度的发展。

2012年3月开始，他承担的这个科研项目，在湖南省长沙市法律援助中心开展专职辩护人办公室试点，为期半年。眼下，课题马上就要结项了。

谢佑平表示，由于当年新刑诉法还未实施，在这半年时间里，案件量不是很大。而且专职辩护律师只在审判阶段发挥作用。

尽管如此，通过半年的试点，谢佑平对公设辩护人制度有了更为深刻的认识。

通过试点与研究，谢佑平发现，与社会上的律师相比，全职的、国家供养的、专门的“公职律师”效果是最好的。

在谢佑平看来，法律援助的实施模式多样，其中公设辩护人模式的最大特征是采用公职律师形式，即雇用公设辩护人专职从事辩护服务，其具有公职身份，领取固定薪水。

半年的试点发现，公职律师的精力更加充足，专业更强，责任心更强，效果也更好。

“因为都是在体制内，这些律师与公检法机关的沟通会更加顺畅，被告人有罪无罪、对罪刑的看法等被法院采纳的比例要高点。”谢佑平告诉民主与法制社记者。

但是，在我国现有的公务员体系下，要建立公设辩护人制度，公设辩护人姓“公”姓“私”是首先要解决的问题。

中国政法大学刑事司法学院教授汪海燕认为，中国的公设辩护人属于国家公务员序列。公设辩护人是通过国家司法资格考试，具有一定司法实践经验，为贫穷被追诉人提供刑事法律援助的国家公职人员。

但是，一旦律师姓“公”，律师的自治性就成问题，就难以避免公权力对律师辩护的影响和干涉。这种争议在谢佑平看来是没有必要的。

谢佑平认为，这涉及律师执业操守培养和管理体制改革的问题。“就算是公职律师，国家供养，但他们本质上还是律师。他们作为律师从业者，在公设辩护机构里面做律师，他的职业操守、执业道德要受《律师法》、司法部有关规定的约束。”谢佑平说。

公职律师是公务员身份，但不是以公务员身份自居。和普通的社会律师相比，公职律师只是在薪酬方面来源不同而已。

“为当事人服务，这是出发点，是公职律师的定位。”谢佑平说，“社会律师的报酬来自于当事人的支付，公职律师的薪酬是国家或者是社会的赞助。薪酬上有差别，但服务性质和维权本能没有差别。”

因此，谢佑平认为，“公职律师也应该是独立的，独立思考，独立判断，独立出意见。”

推广遭遇障碍

当然，除了制度性的探索之外，相关的法律也在做调整。2013年新修订后的《刑事诉讼法》，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部2013年联合发布的《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》，都对刑事诉讼法律援助做了相关的安排。

不过，在汪海燕看来，法律援助的未来是明确由国家和政府承担法律援助责任的基础上，构建公设辩护人制度。

谢佑平也认为，公设辩护人制度有助于实现贫困者律师辩护权，同时，也是国家承担刑事法律援助义务的重要方式。因此，建构我国的公设辩护人制度具有重要的现实意义。

事实上，在发达国家成熟的法律援助体系中，公设辩护人具有重要地位。在美国，早在1964年1月，就发起了“全国公设辩护人计划”，至今已有健全的公共辩护者机构，专门提供刑事法律援助。

而我国的法律援助体系中，公设辩护人不但长期缺失，就是有关公设辩护人制度所做研究也不多。民主与法制社记者查询中国知网发现，相关公设辩护人制度研究2013年才开始出现，且总量很少。

遗憾的是，公设辩护人制度试点之后，再无消息。

谢佑平告诉民主与法制社记者，之所以最近几年没有提及这个制度，与司法部的态度有关。“他们担心这个制度会使得律师脱离管理，使管理权落到法院。”

“实际上，这个是误读。”谢佑平解释，这个机构不是在法院，而是独立的。即使在国外，也是由律师协会管理，律师协会也是司法部门管理，即使将来律师协会独立，律师还是个行业，不可能会放到法院去。

此外，在新刑诉法实施前，只有法院能指定律师，公安局、检察院并没有这个权限。而新刑诉法规定，公检法都可以指定律师，而且不会影响管理权限。

老百姓传统观念是推行公设辩护人制度的又一障碍。“公设辩护人制度涉及被告人和被害人两方，我们对被害人的援助也不够，现在如果去满足被告人的需求，老百姓就会有意见。”谢佑平认为，“被害人的利益怎么保证，这个以后也需要制度完善。”

为贫困的被告人辩护是国家的责任，是政府责任；为被害人补偿也是政府责任，两头要兼顾。因此，谢佑平表示，“老百姓的观念要改变，要接受现实。”

我国宪法规定，被告人有权得到辩护，这就需要有一套制度，来保障这个权利能够兑现。然而，现实中有很多被告人得不到辩护，这需要国家承担起责任。

在谢佑平看来，公设辩护人制度前景不是很乐观，主要是观念上达不到这个要求。长期以来，人们认为被告人就是罪犯，罪犯就要受到惩罚。

但谢佑平认为，这个逻辑是有问题的。“每一个人都有可能成为被告人，被告人不是天生的，被告人的权利是普遍性的权利。”