立法法修改：立法权的“收”“放”之争

张春生建议要把握好“全面放权、分步实施”。省人大常委会应该根据地级市的经济发展情况、人口规模和立法需求来决定是否放权。

“立法法修正案经过全国人大常委会两次审议后,将提交明年的全国人民代表大会审议表决。”全国人大常委会法制工作委员会原副主任张春生说。

11月28日，第十一期北大博雅公法论坛在北京大学法学院举行。全国人大常委会法制工作委员会原副主任张春生作为主讲，围绕立法法修改的主体、权限、程序等方面进行了阐述，与会专家学者也展开了热烈讨论。

地级市立法有其合理性

根据我国现行的《中华人民共和国立法法》，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触前提下，可以制定地方性法规。

较大市被批准拥有地方立法权之后，不少地级市也开始争取地方立法权。是否对这些地级市放权，成为立法法修改中的一大争议。

张春生认为，地级市争取地方立法权有一定的合理性。

改革开放以来，许多地级市和较大市的经济社会发展已经不存在显著的差异。同时，地级市一直在争取地方立法权。2014年的人民代表大会有22个提案是建议给20个地级市放权。

“随着经济发展、城镇化的快速推进，地级市也需要通过立法来调理关系、规范行为、解决问题。”张春生说。

49个较大市都享有地方立法权，但是各市的经济发展状况、立法需求并不相同。较大市获得立法权已经29年，其中，青岛、武汉、广州、太原、南京等市的立法数量超过了80件，拉萨、西宁只有22件，大同市只有17件。

从时间分布来说，1986年到2014年，地方立法数量逐年递增，但是它是自西向东立法量依次递增，并不是普遍递增。东部地区城市的年立法数量比中部地区高18%，比东北地区多19%，比西部地区高22%。从发展变量的分布特征来看，城镇常住人口越多，经济总量越大，地方的财力、市民的收入越高，立法数量就越多。

因此，张春生建议要把握好“全面放权、分步实施”。省人大常委会应该根据地级市的经济发展情况、人口规模和立法需求来决定是否放权。

北京大学法学院教授湛中乐则主张“收权”，或者保持目前的状态。他担心“多”很可能添乱。如果过分强调地级市都有立法权，实际上使得国家的法律、行政法规，地方人大、省一级的行政法规，很可能被复制。因为立法主体变更之后，200多个地级市都将具有相应规章制度的制定权，这样立法数量增多，问题也就更复杂。

完善立法权限的划分

中国是一个单一制国家，中央地方不分权，但是却在宪法上开辟了两级立法：中央立法和地方立法。这两级立法没有明确的权限划分，也带来一些问题。

为了解决这个问题，我国确立了属于全国人大及其常委会的中央专属立法权，没有授权，不能擅自制定法律，进行了立法保护。 

省级人大和较大市人大则遵循“不抵触”原则，即地方上制定的法不能与宪法、法律相抵触。但是民族自治地方可以根据“便利”原则制定自治条例，对法律法规的某些规定可以模糊执行。这些都对明确权限提出了要求。

十八届四中全会要求划出立法边界，“这是立法法修改的一个大难题。”张春生说。人大和常委会的立法权限亟待明晰。人民代表大会制定刑事、民事、国家机构等基本法律，常委会制定各方面的单行法律。根据1979年到2009年统计数据，人大的立法越来越衰减，人大立法的比例从33.7%下降到了6%。

北京大学法学院教授陈端洪表示，人大和常委会权限划分问题主要源于特殊的体制。人大一年就开一次会，让它加强立法权是不现实的。

现在，现实对立法法修改提出了要求。某些制度包含的内容太广泛，需要明确权限。比如全国人大专属立法权限受到质疑的基本经济制度、财政税收基本制度、民事基本制度。

“授权决定”也是立法法修改的重要问题。改革开放需要制定大量的法律，但是人大授权国务院制定行政法规，只是笼统地说在改革开放期间，可以根据实际需要制定行政法规。张春生强调，涉及公民普遍义务的、需要司法强制执行的，都应该由人大立法。

笼统的授权受人诟病，典型的就是税。现在的18个税种里，只有3个税（个人所得税、车船税、企业所得税）完成了立法，还有15个税种都以行政法规的面目来出现。张春生说：“税收是普遍义务，但是长期用行政法规来代替税法，显然是与依法治国背道而驰的。”

推进民主立法和科学立法

燃放烟花爆竹会带来光污染、空气污染、噪音、火灾等，禁放是科学的；但是春节燃放烟花爆竹是传统民俗。法律怎样规定才算是合理？

“春节烟花从禁放到限放就是科学向民俗的让步。”张春生说，“科学立法不能解释为‘立法内容的科学化’立法的实质是寻求现实可行的行为规范，利益、价值观、宗教信仰等对立法的影响很大。”

推进民主立法也是立法法修改的重要一环。

张春生认为，健全“三会制度”（立法座谈会、立法论证会、立法听证会）有利于推进民主立法。但现在立法听证会流于形式，立法论证会在专业性较强或者需要做可行性评价的立法中也需要加强。

“民主立法主要是让公众参与进来。”湛中乐表示，整个立法程序的调查、研究都应该有记录可查，并且向社会公布。立法要遵循客观规律，要有可行性，更要防止立法中领导意志的影响。

全国人大的立法程序包括法律案的提出、审议、表决和公布四个环节，现在加入了立法评估，在修改行政诉讼法中已经有了实践。立法评估要求常委会的工作机构对法律案的主要规范的可行性、出台时机的适宜性、法律实施的社会效果、可能出现的问题等做社会评估，并在审议报告里公布评估结果。

增加单项表决也是立法法修改的一大进步。以前法律案基本都是整体表决，单项表决极少，这就导致多数代表对法律案中的一两个条款不赞同，但为顾全大局还是选择投赞成票。但单项表决目前还缺乏可操作的程序。

另外，现在起草法律法规案，难以摆脱部门利益的左右。这就导致各部门为了利益争执不休、互相推诿应尽的责任。张春生表示，涉及全局性的、综合性的法案要由人大主导、学界参与，由常委会或者委托专门委员会起草。

湛中乐强调，要推进民主立法和科学立法，违宪审查机制的缺失是一个重大“短板”。现在对于法律中有可能与宪法精神抵触的，司法机关的解释可能和宪法相违背的，我们没有违宪审查的机构和机制。如果地方立法权放开，对政府规章的合法性审查就十分必要，没有审查机制会出现很多新的问题。