黄亚英：法治思维推进高校改革

    《条例》制定的最终目的是加大深圳大学的自主权，限制行政权力的过分蔓延，但这也成为制定过程中的主要困难。

    人物简介：

    黄亚英，深圳大学法学院院长、深圳大学学位评定委员会委员。深圳市五届人大常委会常委、深圳市法学会副会长、深圳市五届人大法制委员会委员。

    主要从事仲裁法、国际经贸法、国际私法的教学研究。出版个人专著《国际商事仲裁实务研究与操作推演》《商事仲裁前沿理论与案例》，曾主编多部国际私法、国际法教材。

曾获得西北政法大学全校课堂教学一等奖、司法部科研优秀论文奖、陕西省政府哲社优秀成果奖、中国法学会优秀成果一等奖、深圳大学教学研究成果一等奖。

“这是《深圳大学条例》（以下简称《条例》）制定过程中的立法资料汇编。”深圳大学法学院院长黄亚英从办公柜中翻出了两本厚厚的册子。

立法资料汇编共分上下册两本，每册都是A3纸规格，平均有500页左右。内容不仅包括深圳大学的制度规范设计，同时还涵盖了欧美、港澳台等地区高校的管理制度与经验。

12月11日，黄亚英告诉民主与法制社记者，《深圳大学条例》将在近日报深圳市人大列入正式立法程序。已经起草成文的《深圳大学条例》共有6章43条、大约6000余字。

此《条例》经过深圳市人大立法程序通过之后，或将是我国第一部专项高校立法。

如何把握“管办分离”成难点

10月8日，深圳大学完成《深圳大学条例》起草的消息一经披露，立即引爆高等教育界。有专家预言，这将开启一场划时代教育管理革命的序幕。

身为深圳大学法学院院长的黄亚英，是条例的主要起草人。2013年下半年，深圳大学正式成立立法调研组，负责大学条例的调研起草。

黄亚英告诉民主与法制社记者，参与调研组的老师主要来自法学专业和经济及高教管理专业，对立法及高教管理比较熟悉。

从2013年9月到2014年5月，调研组先后搜集了国内外资料200多万字，进行充分调研，形成了立法资料汇编。最终完成了条例草案的初步拟定工作。

除了学校领导听取了相关汇报，对草案提出了一些修改意见外，深圳大学还将邀请一些在深圳和国内有影响的法律和高等教育的专家作进一步论证。

“我们只是作为课题研究，压力主要是研究设计的东西能否切合实际，是否具有创新价值和普遍意义，由于深圳大学一直在尝试改革，前期准备已经非常充分，也算是得心应手。”黄亚英介绍说。

《条例》制定的最终目的是加大深圳大学的自主权，厘清行政权力的边界，但这也成为制定过程中的主要困难。

黄亚英坦言：“我们不好把握‘管办分离’的界限到底在哪里，虽然政府力挺深大立法自治，但是否能接受所有的权力下放到深大，还不得而知。”

争取政府支持

事实上，该《条例》的制定源于高校发展需要，也是国家政策支持的结果。

深圳市作为国家的经济特区，在立法和行政审批上相比于其他地区，有着特区立法权和先行先试的“特权”，这也为《条例》的诞生创造了条件。

2009年《深圳市综合配套改革总体方案（2008-2020年）》的方案设计报送国务院，正式获得国务院的批复。其中明确指出：“加大对深圳大学的支持力度，进一步扩大办学自主权，推进治理模式改革，创新内部管理体制和运行机制，努力把深圳大学办成高水平、有特色的一流大学，为高等教育跨越式发展探索新途径、新方式。”

《深圳市综合配套改革总体方案》还明确提出：“法律、法规没有规定的，由深圳市人大常委会依照特区立法授权制定法规，予以规范。”

在过去的20多年，深圳特区通过立法，曾在很多改革领域起到了引领和推动作用，所以高校也想借助特区立法权来深化改革，希望深圳大学在改革和创办一流大学过程中，得到相关立法的支持。

到2011年，深圳大学制定的《十二五规划纲要》中也提到，学校的改革要争取政府的更多支持，争取通过特区立法来制定《深圳大学条例》。

中央政治局委员、广东省委书记胡春华在2013年视察深圳大学时提出，要尽快把深圳大学办成一流大学。与此同时，深圳大学的想法也得到深圳市委、市政府和市人大领导的关注和支持。

2013年5月，深圳大学校领导专程向市人大汇报并商议立法事宜，深圳市人大及其相关部门希望学校进行广泛调研，制定草案，等到方案成熟以后，可以提交人大审议。

2014年10月8日，深圳大学完成了条例的起草，进入专家组论证阶段。

扩大和保障学校办学自主权

多年来，同其他地区的大学一样，深圳大学也有着高校办学自主权不够和行政化等普遍性问题。

黄亚英说：“此次立法要解决的核心问题，是创新和规范深圳大学与主管的政府机构的相互关系，争取政府更多支持并将其法定化，扩大和保障学校办学自主权。”

用黄亚英的话说，高校长期以来被当做政府部门或政府下设的事业单位进行垂直领导。一方面，学校缺乏自主权，人员招聘、经费使用等等，需要层层报批；另一方面，高等教育资源配置和高校办学评价高度行政化，高等教育和人才培养的市场机制缺失。

黄亚英院长在高校近30年的工作经历对此深有体会。“甚至渗透到了学校管理的方方面面。”

在学校工作岗位的人事任免、岗位调配上，在基础设施建设方面，在对外交流与国际合作出访的手续审批等等方面，都成为学校比较头疼的事情。

此次，该《条例》明确，经费的拨付以及拨付的标准，从预算、拨付、招生，到学校的教学管理、设备采购、工程招投标，再到外事和国际合作，人员出访的审批，包括人员的聘任、待遇、奖惩制度，今后不再由政府层层审批或者层层报批。

黄亚英认为，我国高校管理体制存在自主权和行政权边界模糊的问题。此次立法，就是要厘清政府在高校行政权力的边界，最大限度实现深圳大学招生、学科设置、经费开支、人事招聘和待遇、基建和采购招投标、奖惩机制等依法独立高效运行。

除此之外，《条例》还探索建立理事会制度和全面监督机制，这也是此次立法草案的又一个亮点。

理事会将作为学校的决策机构，在人员聘任、预决算编制、学术单位设立等重大事项上，具有审议决策权。在扩大办学自主权的同时，条例对深大依法办学设置了财务审计、年度工作和财务报告公开、办学质量评估、执行政府信息公开、教授委员会、决策咨询委员会和教职工民主办学等多项监督机制。

《条例》草案明确提出学校信息公开的举措，学校每年将呈交工作报告给政府审议，向社会公开，提交财务审计报告给市人大和市政府。此外有校长述职，接受监督，由第三方对学校办学质量进行评估等。

《条例》与大学章程不同

在深圳大学进行条例制定的同时，教育部主导下的大学章程制定也在全国更多高校展开。

黄亚英认为，虽然宏观来讲，都是在规则和规章层面上对规范办学、强化依法治校做出了规定，但是大学章程与大学立法条例是有很大差别的。

首先体现在《条例》的法律效力和法律层级上。

由于《深圳大学条例》是要报送深圳市人大通过的立法，它的法律效力与地位要比高校章程高得多。它对所有的社会成员、所有的政府部门，包括高校自己，都具有法律约束力。而章程重点是对校内的人员和机构，对校内的一些事务产生效力。

其次，在内容方面，《条例》与章程也有着明显的区别，比章程有更大的灵活性，可以涉及更广泛的一些问题。《条例》主要讲的是如何扩大自主权，如何将政府和高校的关系理清，学校如何作为一个法定机构在各方面实现法定化的高度自治，而章程很难触及政府行为。

黄亚英表示，《深圳大学条例》是一部具有可操作性的“好法”。事实上，该《条例》在立法形式上同样有所突破，以求提升法规质量方面率先“开路”。

《条例》采取专项立法，突破了以往“大而全”的立法形式。“相对于‘大而全’的教育类综合性法规，专项立法内容更为专一，关系结构相对简单一些，因此，专项立法更具可操作性。”

21世纪教育研究院副院长熊丙奇认为，我国大学要制定具有法律效力的章程，必须通过立法程序。而且，只有通过立法程序，才能明确举办者和办学者的权责，推进学校内部明晰行政权、教育权和学术权的关系。从《深圳大学条例》所涉及的内容看，就是深圳大学章程，如果能纳入立法程序，确实将成为我国首部通过立法程序制定的大学章程，不仅对深圳大学依法治校有重要作用，对我国其他高校制定大学章程也将有启迪意义。

“一旦上升为立法，包括政府机构在内的全社会都要遵守。”身为法学专家的黄亚英相信法治的力量可以使教育变得更好。