海洋生态损害赔偿将有法可依

2014年10月13日上午，国家海洋局党组书记、局长刘赐贵主持召开2014年第16次局长办公会议，研究制定《海洋生态损害国家损失赔偿办法》（下称《办法》）。

近年来，随着沿海经济社会发展，海洋生态环境污染损害事件频发。虽然前期各级海洋部门已经成功开展了一些海洋生态损害赔偿工作，但我国海洋生态损害索赔工作依然存在重要事项缺乏专门规定、索赔程序步骤不统一等突出问题。

在此次会议上，国家海洋局研究制定出台《海洋生态损害国家损失赔偿办法》，通过实施索赔追究污染者责任，修复恢复受损海洋生态，既是履行《海洋环境保护法》和国务院新三定方案赋予国家海洋局“承担海洋生态损害国家索赔工作”职责的重要举措，也是体现以民为本、落实环保为民的重要行动。

据悉，《办法》重点围绕海洋生态损害国家索赔的目的依据、适用范围、索赔内容、索赔主体、索赔途径、保全措施、信息公开、赔偿金用途等方面作出明确规定和要求，并规定海洋行政主管部门提出的索赔要求不影响其他部门、企业和个人依法提出的其他索赔要求。

国家海洋局“惩戒之策”

 随着人类对海洋资源的开发，“海洋生态损害”问题逐渐凸显，1999年我国修订出台《海洋环境保护法》，对造成海洋生态损害源作出相应法律规定。

之后，相继颁发了《防止船舶污染海域管理条例》《海洋石油勘探开发环境保护条例》《海洋倾废管理条例》《防止路源污染物污染损害海洋环境管理条例》《防止拆船污染环境管理条例》《防止海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等行政法规。

然而，就国家海洋局公布的《2013年中国海洋环境状况公报》而言，我国管辖海域海水环境状况总体较好，但近岸海域海水污染依然严重。

海洋环境污染损害问题每每发生，国家资源遭到破坏，《办法》则成为国家海洋局制止海洋环境污染的又一利刃。

因此，国家海洋局组织有关专家开展了《海洋生态损害国家损失赔偿办法》起草研究工作，征求意见稿已经完成。

国家海洋局第一海洋研究所海洋生态研究中心研究员陈尚博士介绍，《办法》是落实海环法第90条关于海洋环境污染损害赔偿的规定。海环法第90条规定：“造成海洋环境污染责任者，应赔偿损失。对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，国家对责任者提出损害赔偿要求。”明确提出不仅对天然生长的海洋水产资源（也就是有经济价值的海洋生物，主要是鱼、虾、蟹、贝、藻以及海参、鱿鱼等等）造成损害，国家有权向肇事者提出索赔；而且对造成海洋生态环境损害、破坏海洋保护区的行为，国家也有权提出索赔。这里的国家，包括中央政府、省、市、县各级政府，具体就是海洋或渔业管理部门。索赔对象就是肇事的用海企业。

同时，陈尚表示，《办法》征求了海洋管理机构、科研机构的意见。其重点在于界定海洋生态损害范围、责任认定与损害评估、索赔途径、赔偿金缴纳与使用等几个方面。

《办法》出台预计需要1年以上的时间。

“塔斯曼海”轮案暴露问题

2002年11月23日，在天津大沽口东部海域，马耳他籍油轮“塔斯曼海”轮与中国“顺凯一号”轮发生碰撞，“塔斯曼海”轮上原油泄漏，造成渤海海域溢油污染。

溢油事故发生后，由国家海洋局授权的天津市海洋局上诉天津海事法院，法院于2002年12月26日公开受理。该案成为我国第一例“海洋生态损害索赔案”。

一审判决被告赔偿天津市海洋局环境容量损失750.58万元，赔偿原告天津市海洋局调查、监测评估费用及其生物修复研究经费等245.22万元。被告英费尼特航运有限公司、伦敦汽船船东互保协会不服一审判决上诉，最终二审维持原判。

实际上，通过农业部渤海渔区渔政监督管理区委托黄渤海监测中心进行的渔业资源动态监测资料，进而出具了损失评估报告，并最终量化出生态环境损害总价值。但这个数额法院仍以“海洋生态服务功能损失计算依据不充分”“潮滩损失的数额缺少背景依据”“原告不足以证明其技术方案能够达到预期修复效果”等为由，近6000万元的索赔要求不予支持。

因此，陈尚语重心长道：“《办法》制定的难点在于生态损害范围与损害评估和责任认定。”

不过，他认为，《办法》的实施已经有4个技术标准为生态损害评估提供支持。包括国标《海洋生态资本评估技术导则》，指导评估损害发生前后的海洋生态价值，两者之差为生态价值的损失量；国标《渔业污染事故经济损失计算方法》，指导评估溢油污染造成海洋经济生物损失量；行标《海洋溢油生态损害评估技术导则》，用于评估溢油造成的生态损害，已经指导索赔；行标《建设项目对海洋生物资源影响评价技术规程》，指导评估围填海的海洋生物资源损失。

此外，还需要《海洋生态服务损失评估技术导则》《海洋生态损害赔偿标准》，提供完整支持。

塔斯曼轮终审判决书中英费尼特公司和伦敦互保协会不服原判，曾提出过“天津市渔政处诉称的渔业资源损失和渔民诉称的渔业捕捞停产损失均是针对受油污的水产品的价值提出的，二者之间存在重复”，同时质疑天津市渔政处代表国家索赔的主体地位。

对此，陈尚表示，根据现有侵权责任法，用海企业和渔民的养殖水产品损失、经营损失，由其自己向肇事者索赔。天然生长的海洋水产资源、海洋生态和保护区，属于国家所有，不属于用海企业和渔民。此项损失由国家提出索赔。二者损失不一样，索赔范围不重复。

对于赔偿金用途，陈尚也解释，赔偿金专款专用，主要用于海洋污染治理、生态修复、调查与评估、索赔服务等费用。    

《办法》的意义

其实，山东省于2010年率先制定了《海洋生态损害赔偿费和损失补偿管理暂行办法》，对适用范围、索赔途径、赔偿金使用做出基本规定。“而此次《办法》的制定，不仅针对海洋生态损害的实践，参考了陆地和淡水生态损害索赔的做法，同时借鉴了欧美的法规规定和实践经验，再加上4个生态损害评估的技术支持，在治理海洋生态损害方面，道路是漫长的，前景是光明的。”陈尚说。

他认为，《海洋生态损害国家损失赔偿办法》的制定，是落实中央“依法治国”的精神，实现“依法行政”的现代海洋管理模式。

通过用海企业赔偿生态损失费的政策，可以起到推动产业结构调整的差别化经济政策工具。企业把生态破坏纳入其成本核算体系，不仅促使企业采用环境友好型的生产工艺和更加安全的环保措施，而且可以促使企业集约用海，少占用海域资源。

《办法》出台，对于海洋蓝色经济产业结构的形成十分重要，也是建设海洋生态文明所必须的重要政策手段。