一块土地引发的行政诉讼博弈

河北承德市政府两次成被告

    案情相对简单，法律规定也很清晰。但因一块土地引发的行政诉讼，河北承德市政府却两次成为被告，诉讼程序也已经在承德中院和河北高院完整地走了两个来回。

    站在南面的山坡上，金龙公司总经理李维军俯瞰着整个厂区。一道砖墙从远处的楼房边缘倾斜着延伸过来，呈不规则状。

    他示意记者往坡下看，“左手边是我们金龙公司，右手边就是友谊公司。”他说话时神情愠怒，“4年多了，官司就是没法了结，大家赌的就是一口气。”

    河北滦平县的这两家公司交界之处，一块269.5平方米的土地，究竟权属归谁？

    案情相对简单，法律规定也很清晰。但因此问题，河北承德市政府却两次成为被告，诉讼程序也已经在承德中院和河北高院完整地走了两个来回。

    2014年10月22日，李维军收到承德中院维持行政复议的判决。他给自己的律师打去电话，“我们要向河北高院上诉。”照此，案件即将第三次走上河北高院的法庭。

    与民事诉讼不一样，行政诉讼低廉的诉讼费让他们没有经济上的负担——每件只需50元。

“行政不是万能的”

    所有讼争源于一起民事纠纷案件。

    2010年8月5日，金龙公司以排除妨害纠纷为由，将友谊公司诉至滦平县法院。其诉求是，依法拆除友谊公司和精华家电占用土地使用权范围内的房屋，并给付11年的占地补偿费59158元。

    被告友谊公司和精华家电提出，要去相关部门先进行确权，再做出对本案的处理结果。

    经滦平县法院审理查明，在原滦平木器厂改制时，金龙公司与友谊公司均先后取得了国有土地证，现在原被告左右为邻，为中间边界发生争议。

    法院认为，原被告双方应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系，和谐相处。本案中双方对于中间边界土地的主张有重合之处，属于土地权属争议问题。“涉及土地权属争议的确权问题属于人民政府的职权范围，当事人对于土地权属争议可以申请人民政府处理，不属于人民法院管辖。”

    于是，2010年12月8日，滦平县法院将金龙公司的起诉驳回。

    “当时法院可以在法庭上完成土地证的确权程序，然后就确权结果宣判。”李维军对民主与法制社记者说，“如果处理得当，也不会有接下来那么多年的诉讼纠葛。”

    “这里面存在着司法和行政的矛盾问题。”滦平县政府法制科科长高振芳认为，理应由司法机关解决的问题，如果没有解决，老百姓就会想当然“找政府解决”，政府不能不管。可行政权力越来越受到法规的约束，“不是万能的”。

    按照当时法院的判决，友谊公司向滦平县政府申请重新确权。

    友谊公司称，本公司与金龙公司的土地使用证所载明的“四至”范围与改制方案不符，要求按照改制方案重新确定土地使用权证。

    金龙公司则称，公司土地使用证合法有效，应按照土地使用证载明的四至范围确定土地使用权。

涨租金致谈判破裂

    2011年11月14日，滦平县国土局代表政府作出《土地权属行政处理决定书》。

    在这份决定书里，详细说明了金龙公司和友谊公司产生纠纷的缘由。

    1998年初，滦平县轻工工业局、体改办对县制镜木器厂实施改制，改制后成了金龙公司和友谊公司。1998年5月19日，滦平县政府批准金龙公司使用国有出让土地2976平方米（4.464亩），友谊公司使用3645.6平方米（5.47亩）。

    事实上，两家公司实际使用的院落，“四至”面积不是长方形，而是不规则图形。两个公司在申办用地手续时，土地“四至”面积没按改制方案执行，而是以实际丈量的尺寸为准。

    时任木器厂厂长的夏志堂和友谊公司董事长孟昭礼组织实施丈量。夏志堂、孟昭礼、李维军当时既是友谊公司的股东，又是金龙公司的股东。

    “丈量打破了改制方案的划定范围，当时还有国土局的工作人员在场，双方意见一致，没有任何分歧。”孟昭礼回忆说。

    双方按照当时丈量的四至面积申报了用地手续，并获县政府批准。当时，友谊公司使用的269.5平方米土地被登记到金龙公司土地使用范围内，木器厂家属院使用的157.46平方米登记到友谊公司的土地使用范围内，“出现了土地证载明的‘四至’和面积与实际使用现状不符的问题。”

    2003年1月23日，友谊公司股东将原公司全部股份转给陈玉、郭庆余、郭海申，并约定“土地使用权一律以国有土地使用证为准”。长期以来，友谊公司就占用的269.5平方米土地，向金龙公司缴付租金，每年1500元。

    据孟昭礼介绍，2009年，金龙公司要求将年租金调整至4000元。但友谊公司表示只愿缴付2000元，双方谈判破裂。

    金龙公司于是要求友谊公司将其使用的、但已划入金龙公司土地证内的土地退还。而此时，友谊公司的新股东反对，要求按照改制方案确定的使用范围重新确定土地使用权。

    “由此引发土地使用权争议。这在我们的行政决定书里表述得相当清楚。”高振芳说。

承德市政府成被告

    在行政决定书里，滦平县政府认为，两公司用地审批手续符合法定程序，合法有效。按土地证载明的“四至”界线，两公司法定面积无重叠。“友谊公司原法人对用地批复和土地证载明的四至界线确认无误，转股时新股东和新法人也未提出异议。”

    滦平县政府决定，政府批准用地的批文合法有效，双方争议的269.5平方米土地的使用权归金龙公司。同时，该决定还提及了木器厂家属院正在使用的友谊公司土地证范围内土地，归友谊公司所有。

    友谊公司不服此决定，向滦平县上级承德市政府提出行政复议申请。

    2012年4月9日，承德市政府就此作出行政复议决定书。

    该决定书完全推翻滦平县政府的决定。决定如下：撤销滦平县政府2011年11月14日作出的土地权属行政处理决定，并认定“友谊公司和金龙公司国有土地使用权，以现各自使用院落现状为准。”

    决定书认为，滦平县政府将属于友谊公司所有的锅炉房占用的一部分土地所有权归金龙公司，造成“锅炉房归友谊公司，土地所有权归金龙公司”，这是一起“地”和“房”分离的纠纷。应按照“地随房走”原则，锅炉房产权归友谊公司，对应的土地使用权也应归友谊公司使用。

    金龙公司对此行政复议决定不服，按照法律程序，随即向承德市中院提起行政诉讼，被告是承德市人民政府。

    2012年7月23日，承德市中院下发判决。法院认为，“改制方案应为确定土地使用范围的源权证据”，维持了承德市政府的行政复议决定。

    金龙公司于是上诉至河北省高院。

    2012年12月18日，河北省高院终审判决，承德市政府的行政复议认定事实不清，适用法律错误。原判决认定事实不清，适用法律不当。高院撤销了上述行政判决和行政复议决定，并责令承德市政府重新作出行政行为。

    河北高院的判决书指出，承德市政府在争议土地四至未查清，界址线不明确、不一致的情况下，适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条的规定，按实地四至界限计算土地面积，确定土地使用权，并按照“地随房走”的原则确定争议土地归友谊公司使用，主要证据不足，适用法律不当。

    2013年4月10日，承德市政府重新作出行政复议决定书。其中不再提“地随房走”，并认定“友谊公司和金龙公司之间界限应以土地证载明的界限为准”。

    承德市政府维持了滦平县政府2011年11月14日作出的土地权属行政处理决定。

    “法律程序走到这里，所有的事实都已经非常清晰，我们也认为案件就此尘埃落定。但事实证明，我们太天真了。”李维军说。

矛盾的行政复议决定

    此次轮到友谊公司不服承德市政府重新作出的行政复议决定。其将滦平县政府诉至承德中院。

    2013年7月24日，判决公布，滦平县政府作出的行政决定被撤销。法院责令滦平县政府重新作出具体行政行为。

按照程序，此案又上诉至河北高院。

    2013年11月18日，河北高院维持原判，认为滦平县县政府“在未通知家属院相关权利人参与的情况下，作出土地权属处理，处分其土地使用权，程序违法。”

    但是，该份判决书针对的是木器厂家属院用地，判决书认为该地“并非友谊公司与金龙公司申请确权的争议地，两者之间也不存在国有土地争议”。

    就此判决结果，滦平县重新作出决定。决定不再提及没有争议的木器厂家属院用地，结果只有一句话：“友谊公司和金龙公司的国有土地使用权应以各自的国有土地使用证为准。”

    “案件发展到这里，事实已经足够清楚了。友谊公司根本就不占理，就是在利用诉讼程序和我们赌气。”李维军说。

    半年后，友谊公司向承德市政府提出行政复议。

    出乎意料，滦平县刚刚重新作出的决定被撤销。2014年6月27日的承德市政府行政复议决定称，“友谊公司和金龙公司土地所有权，以现各自使用院落为准。”

    金龙公司不服。“同样的案件，同样的案情，承德市政府的行政复议决定一会说以土地证为准，一会又说以各自使用院落为准。决定如此反复，我们当然不同意。”李维军说。

县政府坚持立场

    面对矛盾的结果，金龙公司决定，再次将承德市政府告上法院。

    法院立案后，2014年8月，李维军驱车到北京，委托律师事务所就这个案件进行专家法律论证。

    “土地使用权以国家颁发的土地使用证记载的四至面积为准，还是以改制方案或自然院落面积为准？”李维军说，“其实我们要讨论的核心只有这一个。”

    著名法学家江平教授、中国法学会行政法学研究会会长马怀德教授、中国政法大学李显冬教授受邀参与论证。

    对于这起相对简单的案件，专家们的论证意见并无二致。“土地使用证书是确认土地使用权和土地使用者合法用地唯一的法律凭证。本案中，金龙公司按照相关法律规定的程序依法办理，合法取得国有土地使用权证，具有完全的法律效力，受法律保护。”

    承德市法制办副主任陈东方代表承德市政府处理这一系列的行政复议和行政诉讼案件。

    他在接受民主与法制社记者采访时称，虽然程序漫长，长达两年多，但承德市政府法制办一直在依法行政。他认为，之所以承德市政府作出的行政复议前后矛盾，那是因为“法院那么判了”。

    “案件的源头在滦平县政府，你可以去问他们是怎么回事。”陈东方说。

    但滦平县并不承认自己存在问题。高振芳介绍说：“对此事县里领导都非常慎重，也组织过相关会议讨论过。我们作出的决定有法律依据，事实清楚。”

    “我们坚持‘国有土地使用权应以各自的国有土地使用证为准’的观点，”高振芳说，“至于上级政府机关领导怎么决定，我们也无法干涉。”