法治中国建设重点在地方

    法治建设在中央层面必须解决人治与法治这样的关键性、原则性问题。而在地方层面，贯彻实施宪法法律的规则和制度的完备与健全程度，则直接决定着老百姓是否能够从法治建设直接受益的问题。

    中国的法治建设重点在于地方与基层，《中国地方法制发展报告》从地方的视角，观察和记录中国法治化进程。

    一年推出一本书，从2011年开始，葛洪义主编的《中国地方法制发展报告》（下称《报告》）已经出版了3部。

    “中国的法治建设重点在于地方与基层。”10月20日，浙江大学光华法学院教授、华南理工大学广东地方法制研究中心主任葛洪义对民主与法制社记者说。

    据葛洪义介绍，《报告》是华南理工大学广东地方法制研究中心，所承担的教育部年度报告系列课题成果之一。

    葛洪义和研究团队试图通过《报告》向社会展示中国地方层面法制发展的最新动态和进步，传递一种“中国的法治建设重点在于地方与基层，取决于地方与基层化解矛盾与纠纷的能力及其制度化水平的提高”的理念，从地方的视角，以发布年度报告的方式，观察和记录我国的法制化进程。从而推动各地制度创新成果的比较、借鉴甚至移植。

三分之一的“特别报告”

    有别于往年100多页的厚度，今年《报告》在整理成书之后已将近400页。单对比目录便能发现，除了“总报告”和“专题报告”这些稳定的保留曲目外，还新增了“特别报告”和2013年中国地方法制大事记等内容。其中，仅“特别报告”就占据了全书三分之一的篇幅。

    在今年出版的《中国地方法制发展报告（2013）》中，十八届三中全会中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）与地方法制相关内容的解读，作为“特别报告”被葛洪义放在了全书的开篇。

    他认为，《决定》所列的60项改革任务，大多与体制改革相关，也就与法制建设直接或间接相关，其中透露出来的信息，对中国地方法制未来发展与走向必然产生一系列重要影响。因此，对《决定》中所涉及的有关法制建设内容进行评述，对于把握未来中国地方法制的发展趋势，也就具有重要的意义。

    “这也是我们正在尝试的，今后想做好的一个栏目。”葛洪义决定，团队每年将选择中央的一个重要决定或者其他有代表性的官方文件，以“特别报告”的形式呈现，分析其中所涉及的地方法制发展特别重要的信息或者可能的改革方向。

    以后，“特别报告”将成为和“总报告”“专题报告”一样的常设栏目。其中，“总报告”主要涉及立法制度、司法制度和协商制度等的十多个制度方面的内容。

    “我们希望能够保持一组比较稳定的观察对象，即10-15个相关的制度，通过每年的发展情况，分析其中所呈现的地方法制发展变化。”葛洪义说。

“权利”为筛选标准

    与涉及制度的“总报告”不同，“专题报告”则面向公民各项权利的解读。公民权利多种多样，该如何筛选并设置写作议题？

    “专题报告的选择主要依托这样一个理念：法律的核心是权利。”葛洪义说，通过权利实现状况的变化，可以比较好地反映出地方层面法制建设的进展。 

    《报告》写作团队每年会从当年比较具有话题性的、引起公众关注的、地方层面具有可创新性的领域中选择4个权利，分别邀请专人进行研究。然后在当年举办的中国地方法制发展论坛上，请作者公开报告，并邀请国内其他对这个问题有研究的学者或者实务部门专家参与报告或者点评，会后再行修改成文。

    今年报告中的“迁徙自由权”“健康权利”等就是群策群力筛选的产物。

    2013年适逢“孙志刚事件”发生十周年，“孙志刚事件”终结了一项与迁徙自由权有关的制度。

    2003年，湖北黄冈人孙志刚，被广州市政府执法机关以三无人员的理由收押，在此期间被收容所员工殴打身亡。这一事件引发了全国对收容遣送制度的大讨论，最终促使该项制度的废除。

    十年过去，迁徙自由本身的现实状况如何？

    毋庸讳言，我国的户籍制度是制约公民迁徙自由的决定性因素。2013年5月6日国务院常务会，为新一轮全国性户籍制度改革拉开序幕，会议上明确提出，出台居住证管理办法，分类推进户籍制度改革，完善相关公共服务及社会保障制度，保护农民的合法权益。

    而在此之前，地方改革已经率先突破僵局，多地陆续出台户籍改革制度，取消农业和非农业户口性质划分，放宽落户限制。

    2011年，广东省开始实行外来务工人员积分入户制度，对拥有过居住证的非户籍常住人口，按照广州市现行的计分标准，年龄、文化程度、职称、是否拥有住房都决定着申请入户者的积分多少。此后，深圳、上海等地也开始实行“积分入户政策”。

    2013年5月，广州市公安局宣布在全市范围内开展更换统一的广州居民户口簿，这意味着将取消农业户口和非农业户口划分，统一登记为“广州市居民户口”。

    由此观之，“迁徙自由权”全面实现已经在路上。

“权利”引发的思考

    2013年底，国家正式启动“单独二孩”政策，这对于我国公民生育权的实现显然具有重大影响。而在此之前，各地关于生育的各种争议事件和讨论，已经使人们重新反思作为国家政策的计划生育和作为权力的生育权之间的复杂关系。

    在国家政策调整之际，葛洪义表示，团队在“专题报告”中的权利解读中，做到了既重热度又有深度。

    拿“单独二孩”政策的解读来说，其不但点燃了民众对“生育权”的热情，又掀起了对特殊人群实现生育权的思考。

    2001年，浙江舟山市一死刑犯的新婚妻子郑雪梨，想实现自己的生育权，却最终以失败告终。

    当年，郑雪梨向舟山市中院一审法院提出了人工授精请求，一审法院以无先例为由，拒绝请求，后其又向浙江高院提出书面申请，法官同样告知，现行法律没有相关规定……

    此事一经媒体曝光，死刑犯，监禁犯以及监外执行女罪犯的生育权，成为学界理论前沿问题，引起多方争议。这一事例也被华南理工大学法学院博士研究生谢郁，引用到了《报告》的“生育权”探讨之中。

    “被剥夺人身自由者的生育权在我国是受到限制的。”谢郁颇感无奈，“但若因法律没有要求羁押场所对羁押中的人员提供便利，以方便其行使生育权的义务作为理由拒绝，就是一种对法律权利与义务关系的片面化理解。”

    谢郁观点很明确，刑法没有剥夺公民依法生育的权力，只是罪犯者人身自由受到限制而产生了实行上的困难，但我们不能否定他们的权利。“作为基本权力的生育权，不仅应当受到国家公权力限制，更应当要求国家为公民生育权的实现履行相应的义务。”

    法律的原则不能违反，客观条件则是可以改善和创造的，辅助生育技术的不断进步，已经使得生育权实现与人身自由并不直接相关。此外，我国部分监狱设有“夫妻同居室”“特优会见室”等，作为一种奖励措施而存在，也是对剥夺人身自由生育权实现的一种承认和保护。

地方法制发展不平衡

    “不同地域，法制建设有可能相差10年”。我国各地方法制发展水平不平衡，葛洪义并不认为自己的论断是危言耸听。

    《报告》编写团队的一个总体判断是，由于我们国家地域辽阔，政治制度是人民代表大会制度，一切权力属于人民，必然要发动各个地方努力创新发展，由此而来，各地发展肯定不平衡。相应地，在法制建设领域，有的地方快一点，有的地方慢一点。也一定存在这样那样的差异。

    除了不平衡性，地方法制还有“地方先行”和“积极性高”的特点。

    不少地方，实际走在中央的前面，或者说起到带头作用。毕竟，中央必须平衡各地的情况，才能出台政策，而有些地方条件比较成熟，就开始先行先试。应该说，中央的很多规定，都是在地方先行先试的基础上推开的。

    地方创新积极性很高。例如有的地方比较重视地方性法规的制定工作，有的地方政府工作透明度很强，有的地方案件量大且新类型案件多，有的地方群众办事很方便、群众满意度高，有的地方政府信息公开做得比较好，有的地方公车改革搞得很扎实，有的地方医疗纠纷处理很有办法等等，各地在中央的统一要求和本地群众的推动下，在制度建设上，有不少创新。这些就构成了地方法制研究，即各地在贯彻实施宪法法律的动态过程中，根据本地情况和实际需要，在自己权限范围内，而形成的规则和制度。

    而在研究地方法制创新时，葛洪义及其团队也曾面临困难。

    “最大的困难在于我们之前没有进行过类似研究”，团队内部成员还需要消化，以至于编写过程中大家的思想有一段时间不是很统一，加之经验不足，材料来源也有些困难。“但这个问题正在逐步解决。”

    法治建设在中央层面必须解决人治与法治这样的关键性、原则性问题。而在地方层面，贯彻实施宪法法律的规则和制度的完备与健全程度，则直接决定着老百姓是否能够从法治建设直接受益的问题。

    老百姓是从每个事件、案件、规定中感受法治的，中国90%以上的案件都是由基层人民法院一审的，从制度设计上看，一般老百姓不需要到中心城市就应该可以解决自己面临的问题。所以，法治建设的着力点必须放在地方与基层。地方与基层的法制状况直接决定着中国法治国家建设的未来。

    “我们的研究成果是从学术的立场上，对各地法制建设实际情况的研究和判断。”课题组希望通过《报告》公众可以对中国法制建设的实际状况有个大体判断，不同地方的国家机关则可以从各地法制状况的比较中，获取推进本地制度进步的经验，学术同行或许可以从中发现观察中国法制进程的独特视角。

葛洪义说：“《报告》我们会继续进行下去。我们相信，在这个领域持续开展的研究，对中国法治发展的未来，一定具有重要意义。”