镇政府告县政府案透视

作“戏”还是化解矛盾？

    镇政府告县政府，发生于湖南益阳的这起行政诉讼案件，一度引发巨大关注。

    2014年9月5日，一审判决，镇政府胜诉。湖南益阳南县法院对此案作出一审判决：撤销被告南县县政府和南县国土资源局颁发给三渔场的《集体土地所有权证》，并判令被告在判决生效后重新作出具体行政行为。

    事实上，行政诉讼除了我们通常所见的“民告官”案件，广义上还包括“官告官”“官告民”。尤其是其中偶尔出现的“官告官”案件，因为罕见和特殊性，经常引发舆论的强烈关注。

    2006年，河南郸城县城关镇政府告周口市政府，此案被称为“我国下级政府状告上级政府的第一案”。2007年，本报曾报道广东省连平县司法局状告国土局案。此外，还有2010年，芜湖土地收储中心诉安徽省发改委案。

    现在，我们重新梳理这几起“官告官”案件，还原其中的关键细节，探究这种特殊的个案对行政诉讼改革的影响。

“四不像”渔场

    2014年9月下旬，经过多家媒体的报道，三仙湖镇政府告南县政府一事，已经发酵。

    益阳市委书记魏璇君了解案件后，发表评论称：“官告官是法治进步，地方政府要特别重视运用法治的手段来解决好人民群众最关注的权益保障问题。”

    其实，在益阳，以打官司的方式化解基层矛盾，已渐成趋势。

    仅三仙湖镇一地，镇政府曾“官告民”：2012年，镇政府就拖欠承包款一事起诉养殖承包户刘海清。镇政府也曾成为“民告官”的被告：2013年，镇政府作为某渔场的所有者，在渔场居民起诉渔场未履行土地发包义务中当了被告。

    此次，镇政府告县政府更成为外界的法治观察样本。

    据民主与法制社记者了解，一审判决后，案件第三人三仙湖渔场本已经向益阳市中院提起上诉，但最终在南县政府工作组的协调下，选择了撤诉。

    1958年，南县三仙湖镇（原名三仙湖人民公社）以社员入社的形式开始建渔场。

    50多年来，三仙湖镇和周边村镇陆续有人迁入并定居在三仙湖渔场。镇政府拿出其中1000余亩给渔场农民使用。随着人员迁徙流入，该地人员由40人发展到现在500多人，平均每户分8亩水面。

    2000年，三仙湖镇通过银行贷款，成立了开发公司管理5000余亩大渔场，镇政府管理并收取承包费。租包费每月80至120元／亩，租包期10至20年不等。

    “三仙湖渔场是‘四不像’，不像事业单位，不像集体企业，不像国有农场，也不像行政村。”三仙湖镇政法委书记龙治国说，“渔场居民也弄不清自己是什么身份。”

    “2004年，我们根据省厅和市里统一安排进行登记发证，是依据土地利用现状进行农村土地普查，以1988年非农建设用地清查土地类权属管理界定。”南县国土局政策法规股股长戴玉泉说，当时国有和集体土地实行“双轨制”，由于对乡镇、村和小组土地权属界定复杂不明晰，加上当时的土地登记软件不健全，办证程序不合理，导致办证过程中集体土地所有权和使用权有矛盾的问题。

    “发证后，我们就意识到颁发的证有问题，遂将大部分发错的证收回，不知道为何单独漏掉了三仙湖渔场。”戴玉泉称。

矛盾爆发

    2006年，颁发国土证遗留的隐患导致矛盾爆发。当时，国家取消农业税，早年居住在本地的渔民不再向政府上交农业税，而开发公司的养殖承包户认为自己也应该享受渔场村民的待遇，拒绝向镇政府缴纳租金。

    直到2012年，三仙湖镇政府将养殖承包户刘海清告上法院，要求其缴纳租金。在法院审理中，刘海清从三仙湖渔场原场长处借来三仙湖渔场的国土所有权证，让所有人大吃一惊。证书显示：三仙湖渔场的6380亩土地全部属于三仙湖渔场村民集体所有。

    镇政府此时才知道有这么一本证存在，只能撤诉。

    “本地渔民们知道产权人是三仙湖渔场后，都不交租金了。”龙治国说。

    镇政府只好要求国土部门收回渔场的国土证，以便继续向租户收取租金。

    此事引发本地渔场村民不满，三仙湖渔场以集体土地所有土地权证为由，频频上访，要求收回渔场经营管理权。

    沉重压力之下，三仙湖镇政府于当年8月7日出台《关于收回两湖的实施方案》，拟撤销开发公司，渔场统一交由三仙湖渔场管理。同时规定，“凡现有养殖承包户，根据市场行情，须在原承包单价基础上依法适当提高承包价款。”

    此时，轮到了开发公司的近40户养殖承包户开始上访，他们要求撤销三仙湖渔场持有的国土证，以保证自己的利益。

    迫于承包户的压力，三仙湖镇政府不敢贸然执行《实施方案》。这一来，再次引发三仙湖渔场村民的不满。

    “一方要求保‘证’，一方要求撤‘证’，矛盾不可调和。”龙治国分析，对三仙湖渔场来说，收回渔场将享有巨大的收益，即便不收回，也不影响现在的生活；对养殖承包户来说，一旦失去渔场，则是“生死存亡的问题”。

    镇政府要求重新确权，渔场员工就上访；镇政府不申请确权，承包户就上访。镇政府进退两难。

一场自编自导的“戏”？

    南县县政府一楼就是信访大厅，在多次上访无果后，愤怒的渔民们曾冲到楼上，进入县长办公室讨说法。但县长不在，嚷了一阵后，又去县国土局，双方沟通中，激动的渔民砸坏了部分设施。

    那一次群体上访，前后三天三夜。第三天中午，三仙湖镇镇长游涛遇见了县长汤跃武。此前他已经向县长做过汇报。据他回忆，县长说，实在行政协调不成，就通过法律途径。

    随后，一场行政诉讼酝酿出台。“诉讼之前，县里是组织了会议讨论过的，认为这事只有在法院判决后，依靠司法的强制力，才能得到一个结果。”一名曾采访此事的记者称。

    2014年4月8日，三仙湖镇政府正式起诉南县国土局，要求其对土地所有权证进行撤销，三仙湖渔场为第三人。6月28日，南县法院将南县县政府列为第二被告。

    游涛和龙治国作为镇政府的原告代表出席庭审。

    县长汤跃武并未出庭。“庭审前我们没有开协调会，也没和法院打招呼。法院该怎么判就怎么判。”南县政府办主任王树田说。

    9月5日，南县法院对此案作出一审判决：撤销被告南县县政府和南县国土资源局颁发给三仙湖渔场的《集体土地所有权证》，并判令被告在判决生效后重新作出具体行政行为。

    三仙湖镇政府和南县国土局长舒了一口气，养殖承包户也觉得找回了公道。

    只有三仙湖渔场的村民认为不公平。如今，他们依然认为，这是镇政府与县政府自编自导的一场“戏”。

    36岁的游涛在担任三仙湖镇镇长前，曾经长期在县里负责网络舆情工作。

    他认为，新闻报道以后，虽然有网友说镇政府好像在与民争利，但政府是在用打官司的方式依法化解基层矛盾。在当地和周边地区，类似权属模糊的渔场并不少，“可能这个事情辐射到其他的省都说不定。”

    游涛还说，他们最担心媒体将他们描述成勇敢的叛逆者，“网友就看标题，镇政府告县政府，镇政府是弱势一方，觉得你牛。事实上，我们与县政府不存在对立关系。”

    （陈松龄对本文亦有贡献）