“五四宪法”诞生记

    “五四宪法”被宪法学家称为一部“完全中国化的宪法”，至今仍有着不可替代的历史地位。其制定出台的过程，已经成为新的历史条件下的宝贵遗产。

 

    1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议进行到第5天。会议规定，全国人民代表大会通过中华人民共和国宪法采用无记名投票方式。

    会议在中南海怀仁堂举行，当天出席会议的代表共有1197人。毛泽东与代表们一起坐在代表席位上，会议由周恩来主持。

    民主与法制社记者了解到，为使投票顺利进行，当时代表席按照座位被划定为8个投票区，每区设置票箱一个，代表们分区同时进行投票。

    《中华人民共和国宪法草案》宣读完毕后，下午4时45分，投票开始。10分钟后，投票结束。

    大会在下午5时55分复会，会议宣布表决结果：投票数1197张，同意票1197张。代表们全体起立鼓掌，“中华人民共和国万岁”“毛主席万岁”等欢呼声持续良久。这意味着，中华人民共和国第一部宪法就此诞生。

    第二天，《人民日报》公布了宪法文本，并发表了题为《中华人民共和国宪法——中国人民建设社会主义的有力武器》等文章。社论指出，“这部宪法是中国人民一百多年来革命斗争胜利的产物，是中国人民自新中国成立以来的新胜利和新发展的产物。”

    当天，北京大街小巷和高层建筑上，都悬挂起了五星红旗，街道、机关举行了庆祝会或座谈会，庆祝游行的队伍在主要街道上川流不息。天安门广场成了人们庆祝的中心，由工人、农民、干部、学生和市民组成的3万人聚集在这里，欢声一片。

制宪呼声

    “1953年后，国家的政治、经济与文化生活等发生了变化，客观上形成了制宪所需要的环境。”

    为什么有了《共同纲领》，还要制定宪法？1953年，这个抉择性的问题，摆到了新中国领导人们的眼前。

    1949年新中国成立后，由于当时不具备召开全国人民代表大会的客观条件，于是由中国人民政治协商会议代行职权，制定了《共同纲领》。

    中国法学会宪法学研究会会长、中国人民大学法学院院长韩大元教授在其著作《1954年宪法与中国宪政》中提出，《共同纲领》实际上是建国纲领，是一部“具有临时宪法性质的宪法性文献”，它规定的一套政治、经济与文化制度主要适应新中国成立初期建立政权体系的需要。

    “但到了1953年后，国家的政治、经济与文化生活等发生了变化，客观上形成了制宪所需要的环境。”韩大元在书中阐述。

    1953年7月27日，中国人民志愿军入朝参战3年后，最终迫使美国在朝鲜战争停战协议上签字。这为新中国制定宪法提供了较好的国际环境。中共中央党史研究室所著《中国共产党的七十年》称，“从此，帝国主义不敢轻易做侵犯新中国的尝试，我国的经济建设和社会改革赢得了一个相对稳定的和平环境。”

    同一时段，新中国在占全国人口一半多的农村完成了土地制度改革，彻底消灭了延续几千年的地主阶级封建土地所有制。而此时，通过在全国范围内的镇压反革命运动，基本上扫除了国民党反动派遗留在大陆上的反革命残余势力。

    与之相配合的，新中国进行了多方面的民主改革。比如颁布了《中华人民共和国婚姻法》，取缔了卖淫嫖娼、贩毒吸毒、聚众赌博等各种旧社会丑恶行为。并且，当时国家完成了为期三年的国民经济恢复和发展工作，国家财政状况实现根本好转。

    《中国共产党的七十年》中表述：“1952年，工农业总产值810亿元，比1949年增长了77.5%。”

    当时，国有经济迅速发展，工业生产总值比例上升到67%以上，处于领导地位。

    基于此，韩大元认为，“作为调整过渡时期政权体制的临时宪法——《共同纲领》的一些规定开始不适应国家经济建设进一步发展的客观需要。”

    那时，“一个比共同纲领更加完备”的宪法呼之欲出。

扫盲运动

    在当时的历史条件下，扫盲运动为普选奠定了一定基础，也为宪法草案的全民讨论提供了必要的前提。

    1952年12月24日，第一届全国政协常委会举行第43次会议，周恩来受中共中央委托，向全国政协提议，由全国政协向中央人民政府委员会建议，于1953年召开全国和地方各级人民代表大会，并开始起草选举法和宪法草案等准备工作。

    实际上，当时围绕是否要制定宪法的问题上，社会各界的意见不尽相同。

    为了听取社会各界对制宪问题的意见，1953年1月11日，毛泽东同18位民主党派负责人进行了座谈。12日，周恩来则召集了政协座谈会，对制宪问题广泛听取了意见。13日，中央人民政府委员会第20次会议，专门讨论了全国政协关于召开人民代表大会和制定宪法的建议。

    李维汉时任中央人民政府政务院秘书长，他在晚年撰写的回忆录《回忆与研究》中提到，这些会议上大家提出的问题概括起来有：召开全国人民代表大会和制定宪法的根据是什么？有哪些作用，有没有困难？对哪些党派、阶级、团体不利……

    周恩来代表中共中央对上述问题做了说明，强调了制定宪法的重要性和现实性。他提出，“我们还是要根据共同纲领的精神办事，只是把共同纲领的东西吸收到宪法里去。”

    毛泽东在会议上进一步说明了召开全国人民代表大会和制定宪法的意义：“因为宪法不是永恒不变的……我们的宪法也是现阶段的宪法，将来还会提高。”

    韩大元认为，毛泽东和周恩来对制宪问题所做的说明和解释，实际上消除了民族资产阶级和部分民主党派中的一些人对制宪的误解，统一了在重大问题上的思想，为通过宪法寻求共识提供了有利条件。

    1953年1月13日，中央人民政府决定成立以毛泽东为主席的中华人民共和国宪法起草委员会，以及以周恩来为主席的选举法起草委员会。

    宪法起草委员会由33名委员组成，其规格和权威性，堪称最高。包括了当时国家机关的全部首脑，如中央人民政府委员会6名副主席、政务院总理、6名副总理、最高法院院长、人民革命军委副主席等。此外还包括了民主党派的代表性人物，如马叙伦、马寅初、张澜、程潜、李济深等。

    当年2月11日，新中国第一部选举法——《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》通过。

    从1953年3月到1954年8月，除个别地区外，全国各省、自治区、直辖市普遍开展选举工作，县级以上地方各级人民代表大会先后全部成立，实现地方基层政权民主化。这事实上为召开第一届全国人民代表大会做好了准备。

    公众文化水平的提高亦被认为是当时推动制宪不可忽视的因素。

    韩大元认为，尽管制宪的客观需求与公众的文化水平之间并不存在必然的对应关系，但离开文化的基本条件，制宪活动以及制定后的宪法也难以得到社会的支持。

    据研究数字显示，在新中国成立时，总人口5.5亿，其中80%以上人口为文盲，农村的文盲率更高达95%以上。

    扫盲成为一个亟待解决的难题。

    从1949年12月开始，一场轰轰烈烈的扫除文盲运动便在全国范围内展开。

    当时，扫盲班遍布工厂、农村、部队、街道，人们以前所未有的热情投入到学习文化的热潮中。从1949年到1954年，500多万人扫盲成功。在此后的10年中，先后有近一亿中国人摘掉了文盲的帽子。

    这无疑创造了人类历史上的奇迹。在当时的历史条件下，扫盲运动为普选奠定了一定基础，也为宪法草案的全民讨论提供了必要的前提。

“完全中国化的宪法”

    1954年宪法的制定并没有照抄前苏联或东欧国家的宪法，而是根据中国国情制定的，完全中国化的宪法。

    1953年底，中共中央决定成立一个宪法起草小组，其任务是为宪法起草委员会提供可供讨论、修改等宪法草案初稿。12月24日晚，毛泽东带着宪法起草小组成员陈伯达、胡乔木、田家英，乘火车南下杭州。

    在南下的火车上，毛泽东曾对随行人员说：“治国，须有一部大法。我们这次去杭州，就是为了能集中精力做好这件立国安邦的大事。”

    浙江省委提供位于西湖丁家山畔的刘庄作为宪法起草小组办公场所。每天下午3点，在毛泽东带领之下，小组成员开始办公。

    据中共辽宁省委党史研究室主办的《党史纵横》杂志刊文记载，在杭州起草宪法草案过程中，毛泽东经常通宵达旦，工作非常紧张。

    宪法起草工作从1954年1月9日开始，到3月9日结束。起草小组正式形成了一个《中华人民共和国宪法草案（初稿）》，作为中共中央的建议稿向宪法起草委员会提出。

    其实，在2月17日时，草案初稿已经提出。毛泽东给刘少奇发电报，要求中央政治局讨论草稿。毛泽东在电报里称，“将修改意见交小平、维汉二同志带来这里，再行讨论修改。然后，再交中央讨论，作初步决定（仍是初稿），即可提交宪法起草委员会讨论。”

    于是，宪法草案初稿的修改工作分南北两地进行。在北京，刘少奇召集在京中央委员对草案内容进行讨论，并把意见及时反馈给杭州。在杭州，毛泽东主持起草小组一次次修改，然后又将修改稿传回北京。

    2月24日、26日，起草小组进行了两次修改，分别拿出“二读稿”和“三读稿”。

    当时，中央决定由董必武、彭真、张际春等同志组成研究小组，并聘请周鲠生、钱端升为法律顾问，聘请叶圣陶、吕叔湘为语文顾问，对“三读稿”进行了认真仔细的研究修改。

    3月1日，中央政治局扩大会议讨论并原则通过了“四读稿”。3月9日，起草小组提交了“四读稿”，经中央政治局扩大会议讨论通过。

    “每次都做了很多修改，由于许多情况包括不进去，因此从100条增加到106条。”著名宪法学家、中国人民大学法学院教授董成美受访时曾说。

    据他回忆，宪法草案起草前，还编辑了三辑《宪法参考资料》。“第一辑是1918年苏俄宪法和1924年苏联宪法；第二辑是美、英、法、德意志和瑞士联邦宪法；第三辑是从清朝、北洋军阀到国民党蒋介石的宪法和宪法性文件。”这些资料于1953年3月，发放给所有宪法起草委员会的委员以及参与宪法起草工作的有关人员。

    董成美说，制定1954年宪法时，并没有参照美、英等国家的宪法，主要参考的还是前苏联及东欧国家的宪法资料。韩大元也认为，在宪法起草过程中，前苏联的制宪与修宪经验对决策产生了重要的影响。

    不过，董成美教授认为，1954年宪法的制定并没有照抄前苏联或东欧一些国家的宪法，而是“根据中国国情制定的，完全中国化的宪法”。

    “四读稿”通过后，1954年3月23日，中国共产党中央委员会正式向宪法起草委员会提出了《中华人民共和国宪法草案（初稿）》。

宪法草案出台

    黄炎培一直参加宪法草案的起草和讨论过程，他认为，这部宪法是中国有史以来第一部人民的宪法。

    1954年3月23日，宪法起草委员会开始正式履行起草宪法的职责。与此同时，宪法草案也经历了三次大规模的群众性讨论。

    当天，宪法起草委员会召开第一次会议，决定设立17个座谈小组，对草案内容进行研究和讨论。这17个小组由全国政协组织，按照各民主党派、无党派民主人士、各人民团体、教科文等为单位划分。

    据统计，当时在北京的分组讨论共进行了40多天，参加者500多人，开会260次。每组成员提出的意见和疑问，除去重复的，达到3900多条。

    在全国政协组织座谈小组的同时，全国各省市的领导机关、各民主党派、各人民团体的地方组织与部队领导机关也对草案进行了大讨论。根据宪法起草委员会办公室整理，这些修改意见共6813条。

    当时，董成美教授从中国人民大学借调到宪法起草委员会。他回忆说，“这次讨论实际上把中共中央关于宪法草案的建议变成为各民主党派、各人民团体、各界人士的共同建议。”

    5月份，举行了宪法起草座谈会各组召集人联席会议，最后形成了关于“中华人民共和国宪法草案（初稿）的正式修改意见”。

    5月27日，宪法起草委员会在中南海勤政殿举行第二次全体会议，讨论宪法草案（初稿）的序言和第一章总纲问题。此后，起草委员会先后共七次会议对草案进行实质性审议。

    宪法起草委员会最后形成正式的宪法草案，前后共用了半年多时间。

    6月14日，中央人民政府委员会举行第30次会议，审议和通过了《中华人民共和国宪法（草案）》。在表决通过宪法草案前，宋庆龄、李济深、张澜等20多位民主人士发言，充分肯定了宪法草案的内容。

    黄炎培一直参加宪法草案的起草和讨论过程，他认为，这部宪法是中国有史以来第一部人民的宪法。

全民大讨论

    申纪兰说，“我印象中所有人都举了手，当时会场气氛很热烈，我跟好些人一样，把手都拍痛了。”

    在6月14日的会议上，中央人民政府委员会决定公布草案，在全国进行草案的学习与讨论，以寻求宪法的社会基础。

    1954年6月16日，宪法草案向社会公布，开始了全民讨论。与起草宪法时一样，在考虑宪法草案的全民讨论问题时，前苏联经验得到重视。

    全国各地采取的讨论形式多样化。北京市训练了4000多名报告员，在工厂、企业、机关、学校等地作报告，全市5000多块黑板都以宣传宪法草案为主要内容。四川省成立宪法讨论委员会，要求各级机关、学校对草案进行阅读和讨论。贵州省则从省一级机关抽调了45人作为报告员进行宣传。

    为了配合宪法草案的讨论，学者们纷纷发表文章、论文，还写了一些介绍、宣传宪法草案的小册子，以通俗易懂的语言向群众讲解宪法理论与草案的内容。如当时由通俗读物出版社出版的《讨论宪法草案对话》一书，与刊载草案的《中国青年》《学习》等刊物，十分畅销。

    著名宪法学家蒋碧昆教授当年只有27岁，在宪法起草委员会办公室负责整理各地群众对草案的意见建议。

    他回忆说，“我和一个姓周的小伙子一组，他后来在全国人大常委会工作。一个来自实际部门，一个来自高校，都是这样搭配。我当时整理了14本笔记。”

    他们整理出的意见，归纳汇总后，都提交给参加第一届全国人大第一次会议的代表们，“人手一册”。

    9月11日，全民宪法草案大讨论结束。

    根据全民讨论的意见，宪法起草委员会对原来的草案作了修改。毛泽东主持了宪法草案委员会第八次全体会议，朱德等21名起草委员会委员出席，座谈会17个正副组长等列席了会议。

    这次修改讨论进程顺利，与会者对最后的草案文本基本满意，同意提交给中央人民政府委员会正式通过。在随后举行的中央人民政府第34次会议讨论会议上，决定把宪法草案提交给即将召开的第一届全国人民代表大会第一次会议审核。

    9月12日，刘少奇主持召开宪法起草委员会第九次会议，这也是宪法起草委员会的最后一次会议。

    会议讨论并且通过了由刘少奇代表宪法起草委员会准备向第一届全国人民代表大会第一次会议所作《关于中华人民共和国宪法草案的报告》。9月13日，毛泽东对这个报告稿作了最后的修改审定。

    1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京隆重举行。制定宪法是大会首先要完成的任务。

    申纪兰参加了第一届全国人民代表大会。她回忆说，当时采取了先由小组讨论，然后大会集中通过的形式，非常民主。

    “那时候物质条件简单，不像现在按表决器，宪法是举手表决通过的。”申纪兰说，“我印象中所有人都举了手，当时会场气氛很热烈，我跟好些人一样，把手都拍痛了。”