强化权力运行制约和监督体系

依法规范权力，实现权力运行制约和监督法治化

  坚持依法规范权力，加强权力监督与制约，用制度管权管事管人，是法治中国建设的重要内容。

因此，我认为我国改革当下的重要任务有三个，第一，要建立健全边界清晰、运转高效、相互协调、监督有力的权力运行模式，确保党和国家机关及其工作人员按照法定权限和程序行使权力。第二，要着力构建党的监督、人大监督、行政监督、司法监督和民主监督、社会监督有机结合、覆盖全面、运转高效、执行有力的全方位、立体化监督体系。第三，要依法保障社会公众的知情权、参与权、表达权、监督权。

简单来说，依法厘定权力边界，完善权力运行和监督法律体系就是要坚持人民主权原则。全面树立权为民所有，权为民所赋，权为民所用，权为民所控的理念。将公共权力关进法律制度的笼子里，实现依法授权、依法用权、依法限权。

依法科学厘定各类公权力的边界，减少公权力对社会、市场的不当干预。依法规范党委、政府权力的行使，解决权力集中、权力交叉、权力冲突等问题。科学划分决策权、执行权、监督权，完善权力行使流程。 

全面清查、梳理党委、政府的各项权力，建立权力清单、岗位责任和公示制度，规范裁量行为，细化行为程序，确保按照法定权限和程序行使权力。普遍建立权力公开透明运行制度，打造阳光政治和透明政府。

突出权力监督重点，用足用好监督手段，加强对行政执法和司法的监督，尤其是对越权执法、滥用职权、司法不公、贪赃枉法等违法行为的监督。

坚持以领导干部特别是各级领导班子主要负责人为监督重点对象，加强对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源交易等重要领域和关键环节权力行使的监督。

此外，还应该最大程度地发挥党的监督、人大监督、行政监督、司法监督的协同作用，增强监督的权威性，提高监督的实效性。

实现党内法规和国家法律的有效衔接，构建党的监督与人大监督、行政监督、司法监督的转化机制。加强人大对行政机关、审判机关、检察机关的监督，促进依法行政、公正司法，确保法律法规有效实施。切实保证审判机关依法独立公正开展审判活动，监督和维护行政机关依法行政。支持人民检察院依法查办和预防职务犯罪，强化检察机关对立案侦查活动、审判和执行活动的监督。重点推进检察机关对民事诉讼、行政诉讼的监督，发挥检察建议的作用。

除以上外，还应该高度重视舆论监督，坚决支持新闻媒体正确开展舆论监督。在新闻媒体上开设监督专区，鼓励新闻媒体科学监督、依法监督和建设性监督。切实发挥舆论监督的作用，依法管理和规范舆论监督，惩处虚假举报和谣言传言，维护舆论监督的正常秩序。

全面建立群众监督卡、举报投诉热线等形式，鼓励群众实名据实投诉举报，建立实名举报反馈机制。

充分利用网络监督平台，完善网络举报受理、查办和信息发布、反馈等方面的制度体系，引导公众依法有序参与政事讨论、表达利益诉求，行使监督权利。

依法推进反腐败体制机制改革，着力破除体制、机制弊端。探索整合纪检监察、审计和反贪机构，依法建立统一、权威、高效的反腐败领导体制。依法整合办案资源，规范办案权限，明确办案程序。加强反腐败国际合作和交流，建立健全国际执法合作、司法协助和涉案人员外逃预警、遣返、引渡，涉案资产追回等工作机制。完善出入境、海关、边防等监管体制，建立信息资源共享机制，坚决堵塞贪官外逃渠道。

健全反腐倡廉法律制度体系，抓紧制定国家公职人员财产申报法，健全国家公职人员从政行为和任职回避等方面的法律，完善惩治贪污贿赂和渎职侵权犯罪的相关法律。增强反腐倡廉制度的权威性，强调运用法治思维和法治方式预防和惩治腐败。

坚决查处违法违纪案件，让法律制度刚性运行，让腐败分子无处遁形。完善违法违纪案件社会公示制度，发挥警示作用，消除腐败分子的侥幸心理。

制约和监督党政主要领导干部行使权力是

强化权力运行制约和监督体系的关键所在

  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出强化权力运行制约和监督体系，形成科学有效的权力制约和协调机制。决定指出，“规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务。加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督”。

我认为，强化权力运行的制约和监督体系是一个庞大的工程，建设起来头绪繁杂，难度和阻力都很大。

但是，凡难事必有关键，抓住了关键，也就抓住了主要矛盾，解决了主要矛盾，其他问题就能迎刃而解。

我认为，当前强化权力运行制约和监督的关键，是强化对党政主要领导干部行使权力的制约和监督。理由是：第一，党政主要领导干部在一个地区、一个部门起重要作用，把他们的权力管住了，这个地区、这个部门的权力运行就不会出现太大问题；相反，如果党政主要领导干部权力行使不规范，这个地区、这个部门的其他干部权力运行也很有可能出问题。

第二，党政主要领导干部所在的地区、部门的群众和专门监督机关包括纪委、监察、检察机关对党政主要领导干部权力行使的监督几乎等于零，难以发挥作用；而上级领导、上级部门由于距离远，信息不对称，除了中央巡视的效果明显外，常态的监督几乎无法进行。所以，当前党政主要领导干部的常态化监督时常处于“真空状态”。

第三，相对于庞大的干部群体来说，党政主要领导干部数量少，监督起来目标明确。把他们作为制约和监督的重点，能够集中精力，抓住重点，取得突破；同时可以以点带面，推进对领导干部行使权力的制约和监督体系建设向纵深发展。

第四，从近年查处的腐败案件来看，腐败干部多是党政主要领导干部，或腐败问题多发生在一个干部在某一层级任党政主要领导干部的时期。他们产生腐败的原因，都是权力没有受到有效的制约、监督，以至于滥用权力、违规行使权力。

第五，党政主要领导干部的权力边界不清晰，极易发生权力膨胀,缺乏制约、监督的基础与前提。权力是一个极易膨胀的东西，只有遇到强大的制约、监督力量时才停止。但是，制约和监督的前提是权力要有明确的规范和界定。

如果搞不清楚制约、监督的对象都有什么法定的权力，制约和监督就没有标准和依据。当前，我国宪法、法律、党章和其他党内规范性文件对党政主要领导的职权缺乏系统、明确的规定，对他们行使权力进行制约和监督就缺少基础和前提。我国宪法、法律规定的职权，大都是以机关作为主体规定的，而不是把职位作为权力授予的主体（国家主席除外）。

根据我国法律，党的机关、人大、政府的职权是有明确规定的，而党政主要领导干部的职权确实是没有规定的。

在工作实践中，虽然我们有民主集中制、行政首长负责制等权力行使原则，但由于缺乏权力行使的具体规则，而且经常强调党政主要领导干部是“班长”“一把手”、要他“负总责”等观念，无形中把党委书记定性为四套班子所有干部的总负责人，又要他负总责，这等于把他的权力给无限膨胀了，同时抹杀了党委、人大、行政等权力之间的制约作用。

党政机关权力清晰而主要领导干部职权不清晰，使很多党政主要领导干部误把所在机关的权力理解为自己的权力。因此，权力往往过分集中于主要领导干部手中，少数品德不好者把自己凌驾于组织之上，搞一言堂。

所以，规范党政主要领导干部的职权，就是制约、监督他们行使权力的基础和前提，也是强化权力运行制约和监督的重中之重。

因此，我建议，今后通过修改宪法，或者通过修改《全国人民代表大会组织法》《国务院组织法》《法院组织法》《检察院组织法》，明确、系统规定委员长、总理、最高法院院长、最高人民检察院检察长的职权；通过修改《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》，明确、系统规定各级人大主要负责人、省长、市长、县长、镇长、乡长的职权；通过修改党章或制定党内规范性文件，明确、系统规定党委书记的职权。在规定党政主要领导干部职权的同时，一定要把机关和个人的职权区分开；把同级党委、政府、人大等主要领导干部的职权区分开；把单位的党委书记和行政负责人的职权区分开，使同级党委、政府、人大（部门是党委、行政）的权力形成一定的制约关系。

此外，对党政主要领导干部的监督，一要制定明确的制度，二要注意发挥党政主要领导干部所在地区、部门的干部、群众特别是其他领导干部的作用。

现在，我们上级领导听汇报、了解地区、部门的情况，往往只听取下级党政主要领导干部的意见；班子其他干部的考核意见，也往往只要党委书记一人代表党委签署；推荐干部往往也只听党政主要领导干部的。这无形中使主要领导干部对其他同级、下级干部形成了威慑和压力，降低了其他干部对主要领导干部行使权力的制约力量，这是不对的。

对党政主要领导干部监督时，要充分听取其他干部的意见；了解一个单位、一个地区情况时，要广泛听取其他干部的意见；改变党委书记一个人在干部考核表上签署意见的做法，改由集体通过意见，组织部门签署。为其他干部监督、制约党政主要领导干部创造有利的环境。

法治的核心价值

——国家观的解释性转换与原理重组

十八届三中全会关于全面深化改革的决定，提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的整体目标，并把法治以及依法的民主作为现阶段的主要任务。

即将召开的四中全会还将专门探讨依法治国这个中心题目。中国共产党的中央委员会全体会议专门讨论法律制度建设，并且要把法治主义作为今后执政的指导思想——这在历史上还是首次，具有划时代的意义，值得高度重视和评价。

中共中央这两次全会，在我看来，其实是要从市场经济体制以及法律秩序这两个不同侧面来刷新国家观，解决执政合法性问题，并形成某种符合国情、同时也符合世界大势的新体制以及法律意识形态。

社会能就法治达成共识、当局重视并大力推动法治，是因为法治具有重要的价值。

  从国家治理的角度来看，只有公认的价值，至少是第三者以及多数人都赞同的人生意义、宇宙存在的意义以及公共选择的目标，才是真正的价值。

因为只有这样的价值才能成为共识的基础、正统性的根据以及约束力内在化的动机。于是不难理解，古今中外的法律意识形态，为什么都标榜价值的永恒性、统一性以及普遍性，而绝非在“地方性知识”或“暂定性”里自鸣得意。

  国家治理现代化的核心价值应该包含两个侧面。一个是维护个人自由和平等的国家理性以及契约的原理。在这里，人们基于相互的利益而结合，在统一的国家权力和法律体系之下均一化，并通过民主参加的程序成为主权者。

另一个是基于历史传统的价值共同性和实现利益与承认之间均衡的责任伦理以及继承的原理。在这里，国家被视为一种有机的整体，把所有的个人及其子孙都包容在内，形成一种基于惯例和习俗的情感型秩序。

前者强调作为现代化进程的革命性和个体解放的侧面，后者则强调人们自由范围的扩大终究是路径依赖的，具有历史的连续性。前者为主，后者为辅。作为现代法治载体的政治实体被称为“民族国家”，恰好体现了上述两个侧面，因为“民族”意谓共同的祖先、语言、文化以及价值，而“国家”意谓统一的支配机构。

在上述学说的脉络中考察中国现代化问题，不难发现，既有的国家意识形态实际上主要受到卢梭式政治哲学的影响。当然也有质的飞越，这就是以马克思的历史唯物论为基础，并非强调社会契约，而是强调阶级斗争以及法家式的统治原理。

近年来，随着转型期各种矛盾的激化，文化的历史传统以及儒家思想又被重新认识，关于道德、礼仪、和谐的逐渐话语成为整合的重要资源。如果还是在这样的基础上讨论国家观两个侧面的辩证统一，很容易回归到“儒表法里”“德主刑辅”的窠臼里，导致改革开放的大业功亏一篑。为了真正实现国家治理体系和治理能力的现代化，必须对国家和法的意识形态进行创造性诠释，使公民的、社会契约论的、理性的、公正程序的契机能够嵌入中国的现行价值体系，使平等的、公正的、最低限度保障、保卫社会的契机能够嵌入目前那种被放任的自由主义思想取向，从而走出一条具有特色的“第三道路”。

社会契约型国家观与历史传统型国家观、自由主义与共同体主义之间的中国式“第三道路”，在很大程度上可以表述为这样一种类型的共和主义：接受市场化的经济改革方向，但更关注竞争和分配的公正性，并在现有的主流话语体系中寻找合法根据；强调社会自治和美德，但更强调个人参与政治的积极自由主义，争取通过民主化来逐步实现所有人的平等和自由。与典型的社会民主主义主张不同，这种共和主义更关注微观层面的侵权问题，试图克服每一个人在每一个案中所感受到不公正现象，因此强调法治秩序并把司法改革作为体制和机制转型的突破口，具有相当程度的程序自由主义倾向。虽然这种共和主义或多或少也存在妥协所造成的问题，但在价值判断上始终坚持自由和平等的原则，而在政治实践中又不失稳健的立场。

由于这样的共和主义可以把个人自由、社会自治的共同性以及国家的宏观调控和财政再分配有机地结合在一起，具有包容力很强的三元结构，可以视为各种诉求的最大公约数，可以凝聚最广泛的共识，因而可以成为新的核心价值。

文字整理/本社记者 王涵

图片拍摄/本社记者 周頔