深化司法体制改革坚持公正司法

健全司法权分工配合制约机制的思考

十八届三中全会关于全面深化改革的决定对深化司法体制改革作了全面部署，强调健全司法权力运行机制。

我认为，从刑事司法的角度看，健全司法权力运行机制，包括两部分重要内容：一是要健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约的机制，二是要健全侦查权、检察权、审判权各自的运行机制。

分工负责、互相配合、互相制约是我国长期刑事司法实践的经验总结，也是1979年制定刑诉法时对“十年动乱”惨痛教训的深刻反思。分工负责使三机关在刑事诉讼中各自职权清晰，职责明确，从而有效地避免了职责不清和互相推诿。互相配合必须在分工负责的基础上进行，没有分工就谈不上配合。互相配合既不能搞“联合办案”，也不能搞互相替代。

互相制约是此原则的制度精华，强调在权力分离前提下的制衡，对于保证法律的统一正确实施、防止国家权力滥用和异化、保障诉讼参与人合法权益、预防和及时纠正诉讼中可能出现的错误和违法现象，具有特别重要的意义。

然而，从司法实务来看，法律确立的分工负责、互相配合、互相制约原则未能得到切实有效的贯彻执行，主要表现在以下方面：

一是公检法三机关不能严格依照法律的分工开展诉讼活动，各自行使职权。从历史来看，在从重从快的严打时期，为片面追求惩罚犯罪的效率，曾普遍存在“以一长代三长，以一员代三员”“下去一把抓，回来再分家”的情况。三机关一致对外，徒具“分工”之名，而无“分权”之实。这是对分工配合制约原则的严重违反。时至今日，在特定时期、特定区域或者针对某些特殊案件，还是常常出现公检法机关“联合办案”，搞“三长协调”，或者检法机关提前介入，随时通气。

二是公检法三机关之间“重配合、轻制约”，甚至“只配合、不制约”。在研究刑事错案的防范与纠正时，有学者一针见血地指出：“从许许多多刑事司法错误的情形看，三机关之间片面重视互相配合，模糊分工界限，淡化互相制约，是刑事司法错误发生、发展的重要原因之一。”

三是侦查权力过于膨胀，形成“一家独大”，事实上难以制约。

要认真研究现行刑事司法中的权力配置和运行状况，努力从中国司法实际出发，尊重司法客观规律，调整和优化司法职权配置，理顺侦查、起诉、审判之间的关系，探索构建具有中国特色的司法审查与令状许可制度，确立“以审判为中心”的现代刑事诉讼程序。

目前，在贯彻公检法三机关分工负责、互相配合、互相制约原则时要着重注意以下问题：

一是公检法三机关一定要坚持按照法律授权和分工进行诉讼，各负其责，各尽其职。不允许相互混淆、相互替代，更不允许搞提前介入，联合办案。

二是大力加强侦查监督，健全制约机制。侦查在现代刑事诉讼中具有重要地位。一方面，由于现代犯罪的隐秘性、复杂性，绝大多数案件，非经侦查，无从发现收集证据，无从确定查获犯罪嫌疑人，因而也就无从提起公诉，无从追究犯罪人刑事责任。另一方面，侦查以国家强制力为后盾，侦查活动的开展和侦查权力的行使，通常以限制甚至短期剥夺公民合法权益为代价，在法治国家必须对侦查权力进行规制。还有一个重要的方面，就是侦查结论错误和侦查活动违法，往往给后面的诉讼活动造成难以纠正的严重后果，也是导致冤假错案的重要原因，因此一定要加强对侦查活动的监督和侦查权力的制约。

三是探索健全检察介入侦查、公诉指导侦查制度。在诉讼地位上，检察机关与公安机关同为国家专门机关，代表国家进行刑事诉讼，共同承担追究犯罪、惩罚犯罪的任务；在诉讼职能上，侦查与起诉诉讼目标一致，同属于行使控诉职能。鉴于检察官与警察诉讼地位的共同性和侦查与起诉诉讼目标的一致性，许多国家在检察官与警察的关系上采用检警一体模式。我国在司法体制上尽管不实行检警一体，但侦查的直接目的是为起诉作准备，为了保证起诉的效果和质量，履行公诉职能的检察官对从事侦查活动的警察，在侦查取证方面予以指导和在法律事务方面予以咨询，是具有正当性并十分必要的。

司法公正的基础

——以刑事司法为视角的分析

司法改革的目标是司法公正，而司法公正的实现，则是诸多因素综合的结果，其中，特别需要关注的是基础型的因素对司法公正的影响。

我认为，司法改革首先应当在这方面入手。鉴于我从事刑事诉讼法学研究的背景，因此，我的分析将以刑事诉讼为视角展开。 

主要讲3个内容。一是什么是司法公正的基础；二是为什么要重点关注司法公正的体制性基础；三是如何进行体制性改革。其中，第三点应当是我们要关注的重点。

司法公正的基础，从不同的角度、不同的层面，可以进行不同的分析。从刑事诉讼的角度来看，就诉讼程序这个层面而言，侦查是基础。

实践表明，刑事案件质量所出现的问题，不论是实体公正还是程序公正的问题，几乎都源于侦查。在这个意义上可以说，侦查是刑事司法公正的基础。就诉讼要素这个层面来看，证据是基础。所谓“打官司就是打证据”，就是这个道理。就诉讼主体及其关系这个层面而言，司法体制是司法公正的基础。即公安、司法机关之间的关系以及其与当事人，尤其是与辩护方的关系，决定了刑事司法的公正。我们今天需要重点讨论的就是司法公正的体制性基础。

之所以需要重点关注司法公正的体制性基础，主要是因为这些年来的实践表明，司法体制是进一步提高司法公正的目标、更加切实保障司法公正的决定性因素。在我国社会已经发展到对司法不公，尤其是冤假错案“零容忍”的阶段，改革司法体制以适应社会发展的需要，已经刻不容缓。

通过改革司法体制，使公安、司法机关合格的办案人员能够尽心尽职地办理案件，使司法活动能够按照法律规定的程序、方法进行，切实保障当事人，尤其是被刑事追诉之人的合法权益，实现刑事司法的公正目标。

关于司法体制改革，人们已经从不同角度讨论了很多，甚至可以说，所有需要关注的体制性问题几乎都已经被不同程度地讨论过。在此，我们以2个需要人们进一步关注的问题为例，说明司法体制改革，虽然需要关注司法内部的体制性因素，但范围绝不仅限于司法；司法体制改革的方法则可以多种多样。

第一个例子是涉法涉诉信访工作机制改革。今年3月份中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的关于涉法、涉诉信访案件的工作机制的改革规定。这个规定提出了涉法、涉诉信访案件要改变以往的行政推动司法机关来处理案子的方式，而由司法机关按照司法程序办理。这个规定虽然是信访工作机制层面的改革，但却是对司法有着重要影响的改革。

我认为，这个信访工作机制的改革如果能够妥善落实，党政机关因此切实而充分尊重司法，应该能够促使司法机关发挥其公正且具有权威性的作用，我们的司法机关的司法活动、司法裁决以及司法程序的公正性、权威性，因此都会有更好的保障。

第二个例子是刑事诉讼中公检法三机关的关系问题。我国刑事诉讼中三机关分工负责、互相配合、互相制约的原则决定了三机关的关系。然而，在这种关系的背景中，司法，尤其是刑事审判，往往难以发挥其应有的作用。实践中的冤假错案，往往是在检察机关虽然发现了侦查存在问题却仍然提起公诉，法院经审理也发现有问题却仍然肯定了起诉书的指控，其原因很复杂，而核心问题就在于法律所规定的三机关关系，在实践中演变为公安机关一家独大。刑事诉讼法1979年制定以后，经过1996年修改，以及2012年修改，可以说，对公安机关侦查的要求越来越高、越来越严，但实践中刑事侦查脱离法律的规范要求的情况时有发生，且被发现后缺乏相应制约，以至于酿成冤假错案。

刑事诉讼中公检法三机关的关系按照司法规律的要求予以重构，虽然十分复杂且艰难，但也可以寻找并不困难的突破口。例如，我们可以改变公安机关对破案立功人员的奖励顺序，即在经过法院终审裁判后再予以奖励，而不再是破案即予以奖励。这样的改变应该并不难。如果这样，就可能对公安机关在刑事诉讼中一家独大进行适当的调整。以往的实践表明，破案即予以奖励，使司法对侦查终结的案件，即使存在问题也难以发挥应有制约作用。判决后奖励，将可以使侦查能够更加有效地经受司法的检验。

人民陪审员制度与民众的司法参与

在新一轮司法改革中，中央围绕深化司法体制改革提出的任务包括确保人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权，建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全司法权力运行机制，深化司法公开，改革人民陪审员制度，健全人民监督员制度，严格规范减刑、假释和保外就医程序等。

这些制度安排中显示出决策者在加强司法独立和职业化的同时，注重通过司法公开和司法民主保证司法的正当性与公正性的追求。

在中国，如何提高司法的权威与公信力的问题已成为法治建设和司法改革的关键。

毫无疑问，司法的作用和地位在不断提高，但在以往的司法实践中，却显示出一种深刻的矛盾：一方面，民众缺少有序参与司法的机会和渠道，司法也缺少合理的公共正当性评价机制，司法的社会公信力难以提高；另一方面，民众对司法的监督则混乱无序，各种非正常方式，包括网络民意、涉诉信访、媒体、公共舆论等往往借监督之名频繁地介入司法活动，甚至使司法程序的正常运行及司法权威受到极大的干扰，并成为司法独立的障碍。

毋庸置疑，这种情况源于多种复杂的社会原因，但其中一个不可忽视的原因是公众对司法的正当性和公正性认同较低。

在中国当代司法制度建构和改革中，除了决策层外，起决定作用的主要是司法机关和法学精英，而普通社会公众实际上并未参与这一过程。

在司法的职业化、制度化、规范化程度不断提高的同时，司法民主的价值一直未获得社会和法律界的肯定。其结果是，司法与社会和民意的沟通始终不畅，公众对司法制度和司法改革的评价不高。

如果说在司法改革初期，除当事人外，普通民众对司法尚处在被动观望状态的话，那么，近年来社会公众对于司法审判的关注与日俱增，显示出对司法活动极大的参与积极性，在一些个案中，公众通过多种渠道和方式、包括网络舆论，对司法活动产生了重要影响——既有积极影响、也不乏不当干预。

这说明，司法改革在追求确立司法独立、维护司法权威，继续完善现代司法制度司法程序的同时，需要将司法民主和公众对司法的有序参与纳入视野。因为封闭和排斥只能加剧司法与民众的疏离感，甚至引起社会对司法独立的抵制。将民众对司法参与的积极性引导到正当程序之中，对于减少公众基于不信任和非理性对司法的负面干扰或干预，提高司法的正当性、公信力无疑至关重要。

现代法治社会崇尚司法独立和法律职业化，同时对于司法民主也有着普遍的价值认同。

世界各国存在的各种形式的“非职业法官”，就是在司法民主理念基础上形成的丰富多彩的制度实践，中国的人民陪审员制度也属于这一范畴。人民陪审员制度承载着司法公开、司法民主和司法公正等重要价值，作为民众参与的一种法定方式，提供了公众直接参与具体案件审理的机会，具有制度化、程序化和规范化特点，与注重通过行政管理和集体决策、外在监督和责任追究等传统方式具有截然不同的理念和思路；与当事人和公众舆论对个案的评价相比，则更加规范、参与程度也更深入。

在司法改革中，人民陪审员制度被寄予了很高的期待。2004年8月全国人大常委会通过《关于完善人民陪审员制度的决定》，确立了人民陪审员制度的法律地位，2009年11月最高人民法院通过了《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》，使其进一步规范化。

然而，人民陪审员制度在设计之初就显示出很多矛盾和不确定性，例如全国人大常委会的规定关于人民陪审员的来源、学历、选任方式、任期、适用范围等的规定，显示出非平民化或精英化追求；而参审方式和范围等方面的模糊设计则使其很难应用于重大刑事案件。

制度的粗放使得实践中的再设计和地方化不可避免，此后，最高人民法院的司法解释和司法政策在推动人民陪审员制度中，开始使用陪审数量、陪审率等指标对基层法院进行激励，但在追求数量和规模扩张的同时，实际上处于一种低端应用的水准，且很少考虑成本效益和陪审质量的问题。

在这种背景下，各地各级法院在运行中的不同理解和解释以及功利动机使得人民陪审员制度的不确定性和创新空间被进一步释放。

有鉴于此，在人民陪审员制度实行多年之后，确有必要通过其运行的实践和效果加以检验，审视其预期目标和价值是否实现，发现其存在的问题并加以改进。

深入探究人民陪审员制度面临的困境及其原因，无法回避的是文化传统和社会因素在法律制度移植中的作用。源自西方的陪审和参审制之所以难以与中国的司法制度相契合，可归因于多种复杂的社会因素，其中每一种因素甚至都足以构成强大的障碍，而各种因素的综合作用必然显示出社会对司法民主理念的排异现象，这就是导致制度异化的根本原因。