发挥市场在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用的法制保障

   9月4日，由中国法学会主办的“第九届中国法学家论坛”在北京大学英杰交流中心阳光厅举行。
本届论坛以“全面深化改革与法治”为主题，分为8个单元讨论，20余位著名法学家发表了主题演讲，在十八届四中全会即将到来之际，为全面深化改革和推进法治中国建设献计献策。
民主与法制时报全程参与了论坛。本报将分4期全面报道论坛中的各个讨论单元以及专家学者的观点。
  本期为第二期，报道的主题是：发挥市场在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用的法治保障、深化行政体制改革建设法治政府。

发挥市场在资源配置中的

决定性作用与更好发挥政府作用的法治保障

市场经济与依法治国：我的三点希望
    我认为，中国特色社会主义市场经济的发展，与中国特色社会主义法治建设是同步的，离开了法治，就没有我们市场经济的成就，离开了法治，市场就会混乱，经济就不可能起飞，更不可能平稳、高速地飞行。
    这是我们改革开放的一条最基本、最核心的经验。
    所以，今天，当改革开放进入到了新的阶段，当我们的市场经济发展到了比较成熟的一个新的时期，就不得不更加强调法治。
    如今，市场经济条件下的法治，已经有一代人的实践，积累了许多宝贵的经验，而在下一个阶段，我个人有三点希望：
    其一，就是要用法律的方法划分好中央与地方的财权、事权。中国是一个大国，即使今天有了最好的喷气式飞机，从海南岛坐飞机到乌鲁木齐，也要七八个小时，这么大一个国家，维护统一、维护中央权威，同时照顾好各个地方的不同特点，调动各地的积极性非常重要，这是执政兴国的一个基础。
    分税制改革之前，我们的中央财政略显单薄，而一些地方财大气粗。那时的地方政府，还没有在“土地财政”和“地方融资平台”方面“打主意”。现在这两个方面都有可能成为导致银行呆账的大问题。
    在推行分税制改革之后，中央和地方实际上重新划分了财权，中央财政大大充实了，同时，城镇的房屋市场化改革也在这个时候开始。
    这些改革影响深远，但任何一项改革，不可能只有好处，而没有消极面。
    我们现在都看到了，比如地方政府的土地财政问题，一些地方的收入主要靠卖地，房地产成为主要支柱产业，国务院三令五申平抑房价，先后出台“国十条”和“国五条”，但收效都不明显，还有地方债的问题，这些问题同样复杂，希望新一轮的法治建设与改革，能够在这些方面下力气。
    其二，就是要用法律划清政府与市场之间的关系。
    政府是市场行为的“裁判员”，企业是市场的“运动员”，两者的角色分工不同，因此两者不能混同。例如，很多央企进入房地产市场，央企掌握国计民生的命脉，实力雄厚，是我们社会主义国家的重要经济基础。但是，很多央企放下自己的主业，拼命往房地产市场里钻，到处拿地，而且把地价抬很高。
    政府办企业，当然要实现保值增值，但办企业的目的不止是为盈利，还要承担很多社会责任，特别是央企，应该多花一些精力去发展那些中长期的、战略性的、风险大、利润可能不那么高的大项目，只要有利于国计民生长远发展，有利于维护稳定。   
    其三，就是要更加强调，把促进公平、正义作为政府的基本价值追求。
    我个人有一个看法，中国社会对公平的敏感，超过了西方。中国的老百姓好，拥护政府，但如果政府做事情不公平，那老百姓是忍受不了的。
    所以说，政府其实也很不容易，这么复杂的一个社会，要维护公平不容易，我们讲依法治国，也就是要帮助政府，用法律来维护社会公平，维护政府的道德形象、促进社会和谐稳定，这也就是建设与完善我国法治政府的要求。
    政府要尽量多考虑弱势群体，考虑广大人民群众最根本的利益，不能被利益集团绑架了。现在的深化改革，不就是要打破利益集团的束缚吗？
    以上是我的三点希望，其实，也是对过去30多年市场经济条件下的法治建设的总结，摸着石头过河是成功的，但进入了深水区，有可能摸不到石头了，这个时候就必须开大船，要驾驭一个复杂的工具和复杂的局面，就必须按规矩来办事，要讲法、信法、用法，这样船才稳当，才能乘风破浪，使中国经济早日重回世界第一的位置，而且能够长久地保持，实现我们的中国梦。

“双向运动”与辨证施治的法治保障
    “双向运动”是波兰尼在其名著《大转型》中曾提出的著名理论，指在一切都商品化的市场经济里，经济活动在社会关系中居决定性地位，从而形成了经济自由主义的运动。
与此相对应，为防止市场机制对社会造成侵害，还存在着反向的社会自我保护运动，并由此使政府对市场经济的干预成为必要。
    既然在现实的经济和社会生活中存在“双向运动”，需要在资源配置方面“双手并用”，因而市场和政府应各尽所能，以确保国家在经济治理中“辨证施治”，既要充分发挥市场机制的重要作用，又要弥补市场失灵，并基于市场和政府的“两个失灵”问题，实施有效地治理和动态地调整。
    在此过程中，既要像中医那样辨其“证”，找到市场配置和政府配置的不足，又要“辩证”审视，明晰两种配置各自的优势和领域，全面把握其各自功用。
    在我国，对于如何在经济治理方面辨证施治，司马迁早有系统的概括，即“善者因之，其次利导之、其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争。”
    其中，“善者因之”强调国家最好的经济治理是顺其自然，不加干预，在今天看来就是强调市场的作用，市场能解决的都交给市场。
    而“其次利导之”则强调在尊重经济自由的前提下，国家可因势利导，进行一定的鼓励、引导、调控。
    “其次整齐之”则是指国家对私人经济活动加以限制和强制，使其整齐有序。
    可见，在辨证施治的治理体系中，司马迁根据不同情况，首先考虑的是“因之”，即顺应私人经济的发展，在确需干预时，才需要政府“利导之”和“整齐之”，在今天就是实施宏观调控和市场监管，这正是现代国家的两项重要经济职能。
    此外，“教诲之”是强调政府要加强诚信等公认的商业道德的教育和劝告；而“最下者与之争”则认为国家与民争利是最不可取的，因此，政府应当退出竞争性领域，专心提供公共物品。
    由于市场与政府所覆盖的领域非常广阔，在法治保障方面，涉及许多方面的问题。主要是两个方面，第一是界定权利和权力，第二是加强立法。
    第一，界定权利和权力。法律的重要功能是定分止争。在政府与市场的关系方面，首先要依法“定分”，分清两者各自的边界，明确各自的职能和作用，以及相关主体的权利与权力。在政府职能之外的，都可以交给市场，交给社会。只有这样，才能“止争”，包括止住政府与市场关系的争论，防止政府与民争利，防止政府垄断和不公平的竞争等等。
    第二，加强立法。立法是法治保障的重要前提，上述的权利或权力的界定都要在立法上加以体现。目前在更好地发挥政府作用方面，基本的立法仍然不足。
    另外，即使有了较好的立法，能否按照法治的精神和原则办事，真正实现经济法治，仍然是很大的问题。
    构建现代的国家经济治理体系，需要有一系列现代的经济法律制度。仅从经济法的角度看，在市场规制法的立法方面，要保障市场作用的发挥，必须保障公平竞争、正当竞争。
    此外，在宏观调控法领域，建立宏观调控法的立法体系非常重要。目前，国家这样的体系还没有建立，宏观调控的基本立法，如《经济稳定增长法》《财政基本法》等还没有出台，这和“改革决定”的要求以及学界和实务界的推动都有差距。
    总之，面对现实存在的“双向运动”，需要国家在经济治理过程中辨证施治，结合“司马迁定理”，确立经济治理的有效体系；要更好地发挥市场和政府的功用，必须加强法治保障，尤其应推进立法，充分保护市场主体的经济自由权，有效限定政府的经济治理权，不断推进中国法治的现代化。

知识产权制度与国家创新体系

    人类迄今为止经济增长的源泉均来自知识的重大突破，包括技术革命和制度创新。这些知识通过通讯手段逐渐扩散到周边及全世界，成为人类社会的普遍生活方式。
    在中国，创新驱动发展战略是十一届三中全会确立的以经济建设为中心的正确路线的继续。
    30年前是迷途知返，拨乱反正，解放被束缚的低层次生产能力，杀出血路，死地求生，是经济发展的低端形态。
    今天是升级换代，转变经济增长方式，提高生产力，力争尽快完成社会转型，实现工业化是调整分工与互补角色，是主角与配角的易位争夺战，是争夺订单发放权，博弈人类发展引领权、主导权的无形的“王者”争夺战，而最终胜负决于市场的竞争，属于经济发展的高级形态。“工欲善其事，必先利其器”，上兵伐谋，不战而胜。高手对决，不动刀枪，不形于色。中国经济欲上高端，唯创新一途。需要说明，中国创新驱动发展战略的设计本身就是一个创新。
    中国经济是世界经济的一部分。我们既非孤立的生存，亦非前无所授、凭空发展的。
    讨论中国的发展以及发展方式，必须从全球的视野，以开放的眼光，在本土与全球的关系中寻求答案。
    基本国际条件，我主要谈四点：
    第一，二战后结束了“战争与革命”时代，开辟了“和平与发展”的新时代，为各国提供了发展经济的长期和平的国际政治环境。
    第二，全球统一市场的形成和不断完善以及民主法治建设，日臻健全的国际机构，为各国的发展提供了经济与法律条件。    
    第三，在新技术革命浪潮的推动下，以创新为经济发展核心驱动力的发展模式，成为世界经济发展的主导。
    第四，数字技术所主导的信息与远程通讯技术极大地提高了新知识在世界范围的传播扩散速度，人类社会作为一个整体，其生活方式的更新速度大大加快，周期大大缩短。
    以上，为中国的和平崛起提供了国际环境。所以邓小平告诫我们要“抓住时机，发展自己，关键是发展经济”。
    基本国内条件，我主要谈5点： 
    第一，纠正了认识上的误区，放弃了“阶级斗争为纲”“继续革命”“抓革命、促生产”的理论。
    第二，坚持、改革和完善了基本经济制度。
    第三，通过渐渐融入国际社会，逐步从计划经济、计划经济为主商品经济为辅、有计划的商品经济、社会主义市场经济，直到没有限定语的市场经济，为中国平稳地过渡到完全市场经济社会，融入统一的市场，进一步解放生产力，做了充分稳妥的准备。
    第四，国情巨变。通过30多年的努力，中国已经建成了世界最大规模的资金、技术密集型的制造业体系，为向产业链高端攀升打下了坚实的物质基础。 
    第五，包括知识产权制度在内的社会主义法律体系基本建成，为国家创新体系的建设和运行提供了较好地保障。
    一个国家创造财富的能力既取决于它的技术水平，也取决于借助于创新体系将技术转化为财富的能力。
    国家创新体系是一个包括技术、各种制度、机制等要素的复杂的系统，其整合、匹配所形成的创造财富的能力是由其短板决定的。中国的短板是知识产权法治相对落后，没有发挥市场对资源配置的决定作用，对科技成果运用不当，保护不力，不能适应技术的高速进步和与时俱进的经济发展，拖了经济发展的后腿。
    总之，中国落后的根本原因在于封闭，表现为思想的保守与制度落后造成的资源配置不当。
    中国几十年来全部进步的根本原因，在于开放，在于学习，在于不拘一格，锐意进取，改革创新。
    改革，包括技术进步和制度创新。在这个意义上说，改革是最大的红利。

深化行政体制改革建设法治政府
    当前，对法治政府建设的研究，应与国家治理现代化的研究相结合。
    国家治理体系，首先是治理主体问题。就行政主体而言，从管理到治理，意味着从单一的行政机关管理，发展到党领导下的社会组织和公众的共同参与。但目前看来，公共行政主体的法律规制尚需完善。
    就行政机关而言，虽然我国已有一些组织机构方面的规范，但尚不完善。
    在公共治理的语境下，社会组织的法律规制显得十分急迫。从实践看，我国社会组织还很不健全，而如何进行规制，更需认真研究讨论。此次讨论《行政诉讼法》修改时，社会组织可否成为被告，就是一个众说纷纭的热门话题。
    最近提出并强调权力清单问题，部门有哪些权力，其依据应该是部门组织法的设定，以及根据组织法的设定再由单行法律具体规定的清单，这是权力行使是否合法的依据。当然，在此基础上，还有是否合理、适当的问题。
    我们正在加紧建设服务型政府，从治理能力的角度论，服务型政府应该包括治理能力从管理向服务的转变，寓管理于服务，也就是要从运用处罚、强制等刚性手段来维护社会秩序，转变为更多运用说服、教育、引导、指导等柔性的手段，从各部门的分散管理到综合治理的转变。
    近几年来，我国社会治理实际上都正在往这个方向转变。
    十八届三中全会指出，要“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”。显然，这同样需要制定一个城管执法规范，对城管执法的性质、领导体制、职责权限、机构设置、人员配备等作出统一规定，使各地城管有法可依。这是综合治理的方式之一。
    当然，服务型政府最重要的内容是民生问题，政府正在努力推进，但实践中还显得有些乱，还需要加强规划和规范。
    另外，在治理能力方面，还缺一个重要的规范，即行政程序法，这是提升治理能力的重要法律，其内容包括重大行政决策、信息公开等实施程序。程序是实体的保障，是建设法治政府不可或缺的法律规制手段。
    目前，全国已有10个以上的地方制定了行政程序规定，取得了丰富的经验，制定统一的行政程序法的时机已经成熟。行政程序法将保证行政机关的行为能达到公正、公开、参与、效率的要求，应该是法治政府建设中十分重要的课题。
    权力必须受监督，是个永久的话题。对有权者要加强监督，那么，监督者有权了，谁来监督监督者？如此追索下去，还有尽头？应该说，对监督者，必须使之自我监督，这里的关键在于制度设计，使其在这种制度下不敢腐、不想腐，也不愿腐。从世界经验看，这是可以做到的。与此同时，强化管理公开，加强舆论、媒体的监督，使腐败无处藏身，这在自媒体发达的今天，更容易生效。
    同时，每次重大反腐案件结束后应该对制度上是否存在问题作出反省、总结，以利于完善制度，杜绝再犯。
    对社会团体和基层组织，则要强调自治自律，这也必须在制度上给予保障。
    当前，缺乏一部科学、全面而严厉的问责法，这也是加强监督的法律保障，是亟须完善的重要方面。
    最后是完善行政纠纷解决机制，行政纠纷的产生，可能是由于制度本身的某些缺陷或者执行者的违法执行，这常常是行政纠纷本身反映出来或者是隐藏其中的问题，因此，需要完善解决行政纠纷的法治机制，这里有三道防线，一是在基层设置解决纠纷的机制，不服的，申请行政复议，再不服的，提起行政诉讼，使行政纠纷在法治轨道内解决，同时注意对行政违法或不当行为的规制、纠正，这样，就一定会在保护公民权利、保障社会和谐与加强行政监督方面发挥良好作。

政府治理现代化的关键在于法治化
    《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”由此将推进国家治理现代化，确立为中国全面深化改革的总目标。
    我们要认识国家治理现代化主要解决什么问题，这就首先要了解什么是国家治理、什么是现代化。
    国家治理是同国家职能密切相关的政治学范畴，中西方的理论学家有时会把政治拆成两个部分来进行理解。
    孙中山先生说政治可以分为两块，一块是政、一块是治，“政”构成政权，“治”构成治权，政权是解决国家权力归属的问题，治权是解决国家权力的运行问题。
    我认为，将政治分为政权和治权是有一定道理的。国家治理现代化到底是政权问题还是治权问题，我的解读是治权问题。
    因为政权问题涉及两个原则，一是党的领导，二是人民当家做主，这是必须坚持的、固化的和不可动摇的。但是党的执政方式和国家的治理方法等还有很大的改革和提升空间。
    国家治理的现代化，主要是“四化”，即民主化、科学化、法治化和文明化。
    国家治理现代化包括政府治理现代化，而且主要是指政府治理的现代化。因为政府是国家治理中涉及面最广的治理主体。
    政府治理现代化的关键是法治化，政府治理法治化的过程也是推进依法行政，建设法治政府的过程；政府治理法治化的目标，就是到2020年基本建成法治政府，到2050年全面建成法治政府。这是渊源于党中央确立的“两个一百年”的奋斗目标。
    政府治理现代化的“四化”中，最关键的是法治化。第一，民主化如果缺少法治轨道，那么这个国家将是混乱的，这方面在泰国已经看到了缩影。第二，没有法治前提下的科学成果不能保证只被用来为人类的福祉服务。第三，没有法治化没法彰扬文明，没法保障人类的文明成果。今天我们面临的社会已经不是50年代的社会，社会各类矛盾更加突出。坚持法治化有助于减少社会怨气，促进社会和谐稳定。
  政府治理能否实现法治化，标志就是“法治政府”能否建成。什么时候“法治政府”建成了，就意味着什么时候我们已以实现了政府治理的现代化了。
    那么，什么算是“法治政府”呢？
    我认为至少有以下几点，第一，法治政府是守法政府，它能坚持宪法和法律至上，自觉遵守宪法和法律；
    第二，法治政府是权威政府，它能打击犯罪、制裁违法，有效维护社会秩序和保护公民群众的合法权益；
    第三，法治政府是受监督的政府，它能接受权力机关和司法机关的监督，最终接受人民的监督；
    第四，法治政府是能够成功运用法治思维和法治方式管理社会的政府，让法治精神渗透到管理理念和管理方法之中。
    第五，法治政府是坚持三者有机统一的政府，它能坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一。
    要实现政府治理的法治化，我们有太多的事情要做。
    其中要从思想理论上厘清五大关系：
    其一，法治与政治：讲法治就是讲政治。
    其二，法治与民主：没有法治的民主是混乱的民主。
    其三，法治与改革：改革必须于法有据。
    其四，法治与效率：法治是最有效的治理方式。
    其五，法治与德治：人人是雷锋也需要法治。
    文字整理/本社记者 王涵
    图片摄影/本社记者 周頔